Chính quyền đô thị: vướng mắc từ Hiến pháp

Chính quyền đô thị: vướng mắc từ Hiến pháp

Quang Chung

Hầm Thủ Thiêm trong ngày thông xe. Với đà phát triển như hiện nay, các thành phố lớn như TPHCM cần xây dựng chính quyền đô thị theo mô hình tập trung quản lý ở cấp thành phố để có thể giải quyết các vấn đề quan trọng của đô thị. Ảnh: KINH LUÂN.

(TBKTSG) – TPHCM, Đà Nẵng, Hà Nội… muốn xây dựng chính quyền đô thị theo mô hình tập trung quản lý ở cấp thành phố – người đứng đầu chính quyền đô thị sẽ có toàn quyền quyết định các vấn đề quan trọng của đô thị để có thể ra quyết định ngay lập tức. Tuy nhiên, để điều đó thành hiện thực, các quy định về chính quyền địa phương trong Hiến pháp phải được sửa đổi, bổ sung trong lần sửa đổi tới đây.

>>> Quyền hạn, trách nhiệm, dân chủ và đa ngành

>>> Xây dựng chính quyền đô thị từ nhu cầu của người dân

Tổng kết việc thi hành Hiến pháp năm 1992, TPHCM kiến nghị cho phép các thành phố lớn được tổ chức bộ máy quản lý hành chính nhà nước phù hợp. Hà Nội đề xuất hình thức bầu cử trực tiếp chức danh chủ tịch UBND trong tổ chức chính quyền địa phương các cấp. Đà Nẵng tỏ rõ nguyện vọng thực hiện mô hình chính quyền đô thị với người đứng đầu là thị trưởng… Vì sao các địa phương này muốn thay đổi mô hình tổ chức chính quyền?

“Mặc chung cái áo quá cũ”

Trong bối cảnh Hiến pháp năm 1992 đang được nghiên cứu sửa đổi, Giám đốc Sở Nội vụ Đà Nẵng Đặng Công Ngữ cho rằng: “Đã đến lúc các đô thị lớn, trong đó có Đà Nẵng, phải thay đổi mô hình quản lý nhà nước” vì hệ thống chính quyền ở các đô thị và nông thôn không thể cứ “mặc chung cái áo cũ” với các quy định về tổ chức và hoạt động giống nhau như bấy lâu nay.

Từ những năm 2006-2007, TPHCM đã từng lập “Đề án thí điểm mô hình chính quyền đô thị”. Đề án này đã cố gắng chứng minh mô hình chính quyền địa phương (lúc đó cũng như hiện nay) đã bộc lộ quá nhiều bất cập và không còn phù hợp với thực tiễn, cần phải thay đổi bằng mô hình mới – mô hình chính quyền đô thị.
Nhưng vì nhiều lý do, đề án này phải tạm gác. Đến đầu năm 2012, khi tổng kết việc thi hành Hiến pháp năm 1992, TPHCM có báo cáo chuyên đề về “Đặc thù quản lý nhà nước đối với chính quyền đô thị và chính quyền nông thôn”.

Một lần nữa TPHCM lại kiến nghị về việc xây dựng chính quyền đô thị, nhưng lần này có sự đồng thanh tương ứng của Hà Nội và Đà Nẵng.

Báo cáo mới này của TPHCM cho rằng tổ chức chính quyền địa phương hiện hành (chưa phân định sự khác biệt trong quản lý hành chính nhà nước ở đô thị và nông thôn) là nguyên nhân làm hạn chế trách nhiệm và quyền hạn của UBND các cấp. Vì rằng, nhiệm vụ điều hành quản lý ở địa bàn đô thị có nhiều khác biệt về tính chất và nội dung quản lý với địa bàn nông thôn.

Theo ông Hoàng Minh Trí, Phó viện trưởng Viện Nghiên cứu phát triển TPHCM, mô hình chính quyền địa phương hiện nay thiếu cơ chế quản lý phát triển đô thị, đặc biệt là đô thị có quy mô lớn.

Hơn nữa, khác với quản lý ở nông thôn, yêu cầu quản lý đô thị là phải tập trung, đồng bộ, xuyên suốt các nguồn lực và biện pháp quản lý; trong khi mô hình chính quyền hiện nay lại bị cắt khúc ra thành nhiều cấp. Mệnh lệnh quản lý từ cấp trên xuống cấp dưới được triển khai chậm, dù trong phạm vi và cự ly hẹp. Ngay như quan hệ trung ương – địa phương cũng chưa rõ ràng và tương xứng về quyền hạn và trách nhiệm. Dễ thấy nguyên tắc “kết hợp quản lý theo ngành với quản lý theo lãnh thổ” đã dẫn đến việc không điều hòa tốt lợi ích khách quan giữa trung ương và địa phương – tạo kẽ hở phát sinh “quyền lực ngành” với cơ chế xin cho, giấy phép con… và cả tính cục bộ, địa phương.

Cái yếu kém nhất của mô hình chính quyền hiện tại còn là chế độ tập thể lãnh đạo của UBND (ngược với thông lệ quốc tế), không làm rõ trách nhiệm của người đứng đầu và của cá nhân nên dẫn đến hội họp nhiều, phản ứng chậm, hiệu quả kém. Báo cáo đánh giá thực trạng tổ chức bộ máy và phương thức hoạt động của chính quyền các cấp ở TPHCM đã cho thấy, trong điều hành, giải quyết các công việc của UBND, trên một số lĩnh vực, giữa thẩm quyền chung của UBND và thẩm quyền riêng của chủ tịch UBND là không rõ…

Muốn có chính quyền đô thị, phải sửa Hiến pháp

Để khắc phục những hạn chế của mô hình chính quyền hiện tại, các địa phương như Đà Nẵng, TPHCM, Hà Nội… đã đề xuất một số mô hình về chính quyền đô thị thay thế; với điểm chung là các mô hình đều tập trung quản lý ở cấp thành phố – người đứng đầu chính quyền đô thị sẽ có toàn quyền quyết định với các vấn đề quan trọng của đô thị để có thể ra quyết định ngay lập tức. Có lẽ như ông Võ Văn Thôn, nguyên Giám đốc Sở Tư pháp TPHCM, từng nói: đô thị là một thể thống nhất, không chia cắt, chỉ nên có một cấp chính quyền.

Thực tế, theo đề xuất của TPHCM, các đô thị thuộc loại đặc biệt, có quy mô lớn và cực lớn có thể bao hàm trong nó những đô thị độc lập trực thuộc theo mô hình chuỗi đô thị dựa trên các cơ sở kỹ thuật mà quy hoạch phân khu xác lập (như Luật Quy hoạch đô thị quy định). Các đô thị này sẽ hình thành trên cơ sở các khu vực đang đô thị hóa, có cấp chính quyền đô thị hoàn chỉnh (gồm HĐND và UBND) và cấp hành chính cơ sở. Đô thị dù lớn hay nhỏ như thị xã, thị trấn cũng được tổ chức thành một cấp chính quyền hoàn chỉnh.

Như vậy, khi đó sẽ không tổ chức HĐND quận, phường (như mô hình hiện đang thí điểm) ở các khu vực đã đô thị hóa tại các đô thị lớn. Tại các quận, phường chỉ có UBND là cấp hành chính đóng vai trò trung gian trong quản lý. Chính quyền đô thị lớn sẽ trực tiếp thực hiện các nhiệm vụ quy hoạch, phát triển cơ sở hạ tầng đô thị, chỉnh trang đô thị. Vì đây là các địa bàn đã ổn định, xác lập rõ ràng các đặc thù của đô thị nên chỉ cần duy trì cấp hành chính trung gian để đảm bảo hiệu quả quản lý.

Và, để có mô hình chính quyền đô thị, theo UBND TPHCM, việc phân cấp của Chính phủ cho chính quyền các đô thị lớn và cực lớn cần được mở rộng trong nhiều lĩnh lực với nguyên tắc: Chính quyền các đô thị đặc biệt ngoài việc được quyền cụ thể hóa các quy định pháp luật, còn được ban hành các quy định phù hợp tình hình địa phương trong khuôn khổ thẩm quyền do Chính phủ quy định.

Tất nhiên, nội dung và phương thức của cơ chế quản lý điều hành cũng phải đổi mới cho phù hợp với chính quyền đô thị. Cho nên TPHCM đề xuất tăng cường cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm cho chính quyền đô thị, không kể quy mô (cơ chế tự chủ về ngân sách, quyền quyết định trong việc thu chi ngân sách, theo thẩm quyền đã được xác định…); phân định rõ quyền hạn và trách nhiệm của tập thể UBND và chủ tịch UBND theo hướng tăng cường quyền hạn và trách nhiệm của cá nhân chủ tịch UBND.

Nhưng quan trọng nhất là chính quyền đô thị phải có được sự chủ động trong tổ chức các cơ quan chuyên môn trực thuộc, chủ động trong biên chế, sắp xếp nhân sự và chế độ trả lương cho nhân sự trong bộ máy hành chính. Để có hiệu quả trong quản lý nhà nước ở các đô thị, không nhất  thiết các bộ ngành trung ương có cơ quan nào thì địa phương cũng phải có cơ quan tương ứng mà phải bố trí phù hợp nhu cầu quản lý của địa phương… Tất cả những nội dung này cần được chính thức đưa vào phạm vi thẩm quyền của chính quyền đô thị, không cần phải xin phép, đợi đồng thuận từ các bộ ngành trung ương.

Tuy nhiên, để có chính quyền đô thị như TPHCM và các địa phương mong muốn, theo ông Hoàng Minh Trí, một số điều của Hiến pháp 1992 cùng nhiều bộ luật và văn bản quy phạm pháp luật liên quan phải được sửa đổi, bổ sung vì mô hình chính quyền đô thị có những yêu cầu trái với quy định của Hiến pháp và pháp luật hiện hành.

Cụ thể với những đề xuất xây dựng chính quyền đô thị của TPHCM, Đà Nẵng, Hà Nội… (đổi tên UBND thành ủy ban hành chính, chức danh chủ tịch UBND thành chủ tịch ủy ban hành chính hay thị trưởng, chức danh chủ tịch UBND quận thành quận trưởng; đồng thời tăng trách nhiệm và quyền hạn cao hơn cho người đứng đầu chính quyền thành phố)… thì Chương IX của Hiến pháp 1992 về HĐND và UBND sẽ phải được sửa đổi.