Đáng lẽ mở đường nhưng lại đi sau
Lê Văn Tứ
 |
| Minh họa: Khều. |
(TBKTSG) – Xem xét các dự án luật chuẩn bị trình Quốc hội tại kỳ họp đầu năm 2010, Ủy ban Thường vụ Quốc hội (UBTVQH) đã thống nhất: hoãn trình Quốc hội hai dự án sửa đổi Bộ luật Lao động và Luật Công đoàn; chưa thông qua biểu thuế suất Thuế Tài nguyên; rút nhà ở ra khỏi đối tượng chịu Thuế Nhà đất. Chính phủ cũng xin hoãn trình ba dự án: Luật Thủ đô, Luật Biển Việt Nam và Luật Đầu tư công.
Tuy vậy tại kỳ họp này, Quốc hội vẫn còn phải thông qua tới 10 dự án luật. Thực tế cho thấy cải cách lập pháp đang tiến hành khẩn trương, trong đó điểm mới là UBTVQH và Chính phủ đã trọng chất lượng dự án luật hơn tiến độ.
Tiến trình đổi mới ở nước ta bắt đầu từ kinh tế, qua các biện pháp được gọi là “cởi trói”. Chỉ nhờ vậy mà trong một thời gian ngắn, khu vực dân doanh đã được tái sinh và nhanh chóng mở rộng. Kinh tế thị trường hình thành. Nhịp độ tăng trưởng cao. Khủng hoảng bị đẩy lùi. Đời sống dần ổn định.
Nhưng cũng chỉ trong một thời gian ngắn, tăng trưởng đã chững lại. Thực tế đó cho thấy đường lối đổi mới do Đại hội VI đề ra tuy đáp ứng đúng bức xúc của cuộc sống, song tác dụng của các biện pháp “cởi trói” cũng sớm đạt đỉnh, bởi nó không vượt qua được lực cản là cơ chế quản lý tập trung quan liêu của Nhà nước. Muốn tiếp tục phát triển, phải đổi mới cơ chế này.
Đó là bối cảnh xuất hiện ba cuộc cải cách, cả hành chính, tư pháp lẫn lập pháp nhằm xóa bỏ cơ chế quản lý chủ yếu dựa vào chỉ tiêu kế hoạch, chỉ thị, mệnh lệnh, xây dựng cơ chế quản lý mới chủ yếu dựa vào pháp luật. Nói khác đi là xây dựng Nhà nước pháp quyền song hành với kinh tế thị trường.
Thế nhưng ba cuộc cải cách này lại không phải được đề ra đồng thời và thực hiện đồng bộ. Thực tế đó cho thấy: đổi mới kinh tế đã khó, đổi mới hoạt động của Nhà nước (một phần của đổi mới chính trị) còn khó hơn. Song, khó nhất vẫn là đổi mới tư duy.
Nhiều người đến nay vẫn còn ngại đề cập đến đổi mới chính trị, còn coi đấy là vấn đề nhạy cảm. Nếu coi kinh tế và chính trị là một thể thống nhất, thì đã đổi mới kinh tế tất phải đổi mới chính trị tương ứng. Vấn đề là ở chỗ xác định cho rõ nội dung đổi mới chính trị đang bàn ở đây là đổi mới hoạt động của Nhà nước, góp phần xây dựng Nhà nước pháp quyền thông qua quá trình xây dựng và hoàn thiện hệ thống luật pháp.
Nội dung ban đầu của cải cách hành chính được hiểu rất rộng, gồm ba mặt: cải cách thể chế hành chính, cải cách bộ máy hành chính (gồm cả cán bộ), cải cách thủ tục hành chính. Tuy nhiên, do trong triển khai xuất hiện nhiều vướng mắc không thể vượt qua, nên đã phải bổ sung cải cách tư pháp, rồi cuối cùng thêm cải cách lập pháp. Thực tế đó cho thấy đổi mới hoạt động của Nhà nước phải tiến hành đồng bộ, từ lập pháp đến hành pháp và tư pháp.
Đã đến lúc cần nhấn rất mạnh vai trò mở đường của cải cách lập pháp, từ đó đẩy nhanh tiến độ, bảo đảm trong khoảng 10 năm, khi nước ta cơ bản đã trở thành một nước công nghiệp thì cũng cơ bản xây dựng xong một hệ thống pháp luật hoàn chỉnh phù hợp với nền kinh tế thị trường đã phát triển khá. Hoàn chỉnh ở đây cần được hiểu cả về mặt số lượng và chất lượng.
Về mặt số lượng, hệ thống pháp luật nước ta hiện nay tuy chưa thể nói là đã đủ, song cũng không còn quá thiếu. Cho nên vấn đề tiếp tục chế định những luật còn thiếu vẫn rất quan trọng, song vấn đề cần đặc biệt quan tâm lại là chất lượng văn bản pháp luật vẫn còn thấp, tập trung trong hai điểm đã được nêu ra từ lâu.
a) Tuổi thọ của luật ngắn. Do đó hiệu suất lập pháp thấp, vì công sức Quốc hội bị phân tán vào việc sửa đổi luật, nhưng quan trọng hơn là tác động điều chỉnh của luật tới xã hội bị hạn chế. Hệ thống pháp luật thiếu ổn định.
b) Nhiều luật còn dừng ở mức luật khung, không thể trực tiếp thi hành nếu thiếu các văn bản hướng dẫn dưới luật. Nhiều vướng mắc đã phát sinh trong triển khai do văn bản dưới luật ban hành chậm, nhiều trường hợp không đúng luật, có khi còn mâu thuẫn nhau. Tác động của pháp luật đối với cuộc sống cũng như quyền lập pháp của Quốc hội bị hạn chế.
Cần thấy rằng chất lượng văn bản pháp luật còn thấp chủ yếu không phải do trình độ của các nhà làm luật thấp, mà là ở tư duy chậm đổi mới. Trước hết nhiều người chưa thấy được mối quan hệ giữa kinh tế và chính trị thời kinh tế thị trường không còn như thời tập trung quan liêu. Trong kinh tế thị trường, Nhà nước quản lý bằng pháp luật và pháp luật cần dành cho các chủ thể dân sự quyền tự do rộng rãi, phạm vi quản lý của Nhà nước thu gọn rất nhiều. Có một định đề cần chấp nhận: trong kinh doanh, quan chức không thể giỏi hơn doanh nhân. Tuy nhiên nhiều quan chức lại quen bao biện, quen hành xử theo nguyên tắc “không quản được thì cấm”. Vì thế luật khó “mở” đến mức cần có, không theo kịp sự biến đổi nhanh chóng của cuộc sống.
Đối với pháp luật, chỉ có thể thi hành, không thể nói đến vận dụng như đối với nghị quyết. Cho nên lời văn trong luật phải đủ rõ để phân định đúng sai khi xử lý vi phạm, không phải là khuyến cáo đạo đức. Có một thực tế không hay đã hình thành: các điều khoản luật chung chung thường dễ được thông qua. Cho nên để theo kịp tiến độ, nhiều vấn đề “gai góc” thường không được ghi vào luật, mà chuyển sang văn bản dưới luật. Luật tuy dễ được thông qua, nhưng khó cho thi hành. Cần đảo lại: luật khó thông qua, nhưng lại dễ thi hành.
Tất nhiên các điều khoản chính sách có tầm quan trọng quyết định, nhưng các điều khoản kỹ thuật lại là phương tiện chuyển tải chính sách. Cho nên khi quyết định chính sách phải cân nhắc tới khả năng chuyển tải của kỹ thuật. Đó là điều kiện bảo đảm tính khả thi của luật.
Có người cho rằng chất lượng văn bản luật thấp là do trình độ chuyên môn của đại biểu Quốc hội còn thấp. Ý kiến này không hẳn đúng. Nếu chúng ta quan niệm đại biểu Quốc hội là chính khách, thì chức năng của họ là quyết định chính sách, còn những vấn đề kỹ thuật là công việc của chuyên gia. Trong quá trình soạn thảo dự án luật, đề xuất chính sách tuy khó, nhưng khó hơn lại là thiết kế các điều khoản kỹ thuật sao cho thực hiện được ý tưởng chính sách, nhưng lại khả thi. Các chuyên gia phải làm những thiết kế này và phải giải trình trước Quốc hội kèm theo các vấn đề chính sách.
Quy trình làm luật hiện nay dường như chỉ coi trọng mặt chính sách. Quốc hội thường chỉ đòi hỏi giải trình về chính sách, không đòi hỏi giải trình về kỹ thuật. Chính sách và kỹ thuật bị tách rời ngay từ trong quá trình soạn thảo và thông qua luật. Vì thế mới xuất hiện những trường hợp bất khả thi. Luật có cũng như không, có khi còn bị lạm dụng. Cho nên phải coi trọng cả hai mặt chính sách và kỹ thuật ngay từ quá trình soạn thảo và nhất là khi thông qua luật.
Các đại biểu không thể bấm nút thông qua khi các chính sách được cho là đúng nhưng lại không giải trình được những điều khoản kỹ thuật có khả năng chuyển tải chính sách đó.
