Điều chưa rõ ràng ở hai dự thảo luật
Luật gia Vũ Xuân Tiền (*)
 |
| Sẽ không thể tách bạch chức năng quản lý nhà nước và chức năng quản lý kinh doanh nếu vẫn duy trì cơ chế chủ quản đối với doanh nghiệp nhà nước. Ảnh: KINH LUÂN |
(TBKTSG) – Kỳ họp thứ 8 Quốc hội khóa XIII sẽ thảo luận và thông qua Luật Doanh nghiệp (sửa đổi) và Luật Quản lý, Sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp. Tuy nhiên, một vấn đề rất quan trọng liên quan đến hai luật này lại chưa được làm rõ. Đó là: ai là đại diện chủ sở hữu của doanh nghiệp nhà nước?
Dự thảo Luật Doanh nghiệp (sửa đổi) dành một chương quy định về doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ (DNNN). Điều 89 dự thảo này quy định: “Cơ quan đại diện chủ sở hữu quyết định tổ chức quản lý công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ…”. Cơ quan đại diện chủ sở hữu của DNNN là cơ quan nào thì không được làm rõ.
Khoản 1, điều 3 dự thảo Luật Quản lý, Sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp quy định: “Cơ quan đại diện chủ sở hữu là cơ quan, tổ chức được Chính phủ giao thực hiện quyền, trách nhiệm của đại diện chủ sở hữu nhà nước đối với doanh nghiệp do mình quyết định thành lập hoặc được giao quản lý và thực hiện quyền, trách nhiệm đối với phần vốn nhà nước đầu tư tại công ty cổ phần, công ty trách nhiệm hữu hạn hai thành viên trở lên”.
Giải thích như trên vẫn là một “quy định mở”.
Vì sao phải bỏ lửng?
Hiện nay các nước có hai mô hình về đại diện chủ sở hữu của DNNN, gồm: (i) Mô hình quản lý tập trung là mô hình giao trách nhiệm đại diện quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp về một cơ quan của Chính phủ và (ii) Mô hình quản lý phân tán là mô hình phân cấp quản lý vốn nhà nước từ Thủ tướng Chính phủ, các bộ quản lý ngành, UBND cấp tỉnh (là mô hình đã và đang tồn tại ở nước ta hiện nay).
| Các bộ quản lý ngành sẽ đưa ra hàng loạt lý do để phản đối, song lý do quan trọng nhất không được nêu ra sẽ là không ai tự tước bỏ quyền lực của mình! |
Dự thảo lần thứ nhất của Luật Doanh nghiệp (sửa đổi) có quy định rất rõ ràng về cơ quan đại diện chủ sở hữu DNNN theo mô hình thứ nhất. Dự thảo lần thứ nhất của Luật Quản lý và Sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp (dự thảo 1 gọi là Luật Đầu tư và Quản lý vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp) lại quy định cơ quan đại diện chủ sở hữu DNNN theo mô hình thứ hai, tức là giữ nguyên cơ chế chủ quản như hiện nay. Điều đó chứng tỏ rằng Bộ Kế hoạch và Đầu tư, cơ quan chủ trì soạn thảo Luật Doanh nghiệp (sửa đổi) và Bộ Tài chính, cơ quan chủ trì soạn thảo Luật Quản lý, Sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp, có sự khác nhau cơ bản về quan điểm.
Từ những dự thảo sau, vấn đề cơ quan đại diện chủ sở hữu của DNNN đã không còn là đối tượng điều chỉnh của Luật Doanh nghiệp (sửa đổi) mà chuyển sang cho Luật Quản lý, Sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp. Và, với cách quy định không rõ ràng như trong dự thảo hiện nay, vấn đề xác định mô hình đại diện chủ sở hữu nhà nước tại DNNN đã không được bàn đến.
Nhiều ý kiến góp ý cho dự thảo Luật Quản lý, Sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp cho rằng, ban soạn thảo luật cũng “lách luật” để khi luật được thông qua, nghị định của Chính phủ sẽ quy định cụ thể về cơ quan đại diện chủ sở hữu của DNNN theo cơ chế chủ quản như hiện nay.
Không thể cải cách nửa vời
Cách đây 10 năm, việc nghiên cứu để xóa bỏ cơ chế chủ quản đã được đặt ra vì những lý do sau:
Thứ nhất, cơ chế cơ quan chủ quản không cho phép các bộ, ngành, UBND cấp tỉnh tách bạch giữa chức năng quản lý nhà nước và chức năng quản lý kinh doanh, duy trì tình trạng “vừa đá bóng, vừa thổi còi” trong quản lý DNNN. Đây là vấn đề đã được nêu trong rất nhiều nghị quyết, hội nghị, hội thảo. Nhưng đến nay vẫn chưa có hướng giải quyết và sẽ không giải quyết được nếu vẫn giữ mô hình chủ quản hiện tại.
Thứ hai, cơ chế chủ quản đã biến các DNNN thành “cánh tay nối dài” của các quan chức, các cơ quan hành chính gồm các bộ và UBND cấp tỉnh. Từ đó, yêu cầu công khai, minh bạch sẽ chỉ là quy định trên giấy và “lợi ích nhóm” tất yếu sẽ hình thành. Không phải ngẫu nhiên mà một số tổ chức tài chính quốc tế như WB, ADB… khi cho Việt Nam vay vốn thực hiện dự án đã đặt điều kiện những doanh nghiệp thuộc sự quản lý của chủ đầu tư (là các bộ, ngành, UBND cấp tỉnh) không được tham gia đấu thầu.
Thứ ba, cơ chế chủ quản hiện nay đã tạo ra những “doanh nhân bất đắc dĩ” khi giao cho Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Chủ tịch UBND cấp tỉnh làm đại diện vốn Nhà nước tại doanh nghiệp. Đó là những quan chức, những chính khách không thể đủ điều kiện để trở thành doanh nhân ít nhất là về mặt thời gian.
Thứ tư, do có những “doanh nhân bất đắc dĩ” là các quan chức, công tác kiểm tra, thanh tra đối với các DNNN mà họ làm “đại diện chủ sở hữu” hầu như không hiệu quả. Việc rất nhiều đoàn thanh tra, kiểm tra, kiểm toán đối với Vinashin, Vinalines nhưng không phát hiện ra điều gì lớn là bằng chứng cụ thể và sinh động.
Những phân tích trên chỉ ra rằng, đã đến lúc không thể duy trì cơ chế chủ quản đối với DNNN. Tất nhiên, các bộ quản lý ngành sẽ đưa ra hàng loạt lý do để phản đối, song lý do quan trọng nhất không được nêu ra sẽ là không ai tự tước bỏ quyền lực của mình!
Điều 172 dự thảo lần thứ nhất Luật Doanh nghiệp (sửa đổi) có quy định về nguyên tắc tổ chức thực hiện quyền chủ sở hữu nhà nước đối với DNNN. Đề nghị phục hồi quy định nêu trên với nội dung: “Quốc hội ủy quyền cho Chính phủ thống nhất đại diện thực hiện quyền chủ sở hữu vốn đầu tư của nhà nước tại các doanh nghiệp. Chính phủ phải tổ chức thực hiện đầy đủ và hiệu quả tất cả các quyền chủ sở hữu theo các nguyên tắc sau đây:
1) Chính phủ thành lập một cơ quan trực tiếp thực hiện các quyền chủ sở hữu tại doanh nghiệp (sau đây gọi tắt là cơ quan chủ sở hữu). Cơ quan chủ sở hữu không được trực tiếp tham mưu, soạn thảo chính sách; không được trực tiếp tham gia kiểm soát, điều tiết thị trường và thực hiện các nhiệm vụ quản lý nhà nước khác.
2) Cơ quan chủ sở hữu thực hiện tất cả các quyền và nghĩa vụ của chủ sở hữu tại doanh nghiệp một cách độc lập và chuyên trách, tập trung và thống nhất. Mỗi doanh nghiệp có một cơ quan chủ sở hữu chịu trách nhiệm trước Chính phủ, Quốc hội và các cơ quan có thẩm quyền khác trong việc thực hiện các quyền chủ sở hữu nhà nước tại doanh nghiệp đó.
3) Các cơ quan quản lý nhà nước không can thiệp và áp đặt mệnh lệnh hành chính vào hoạt động kinh doanh; đảm bảo quyền tự chủ kinh doanh của doanh nghiệp theo quy định của pháp luật”.
Có ý kiến cho rằng, việc thành lập một cơ quan thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu DNNN sẽ làm bộ máy quản lý phình ra lớn hơn. Nhưng hầu như ở tất cả các bộ quản lý ngành hiện nay đều có vụ quản lý doanh nghiệp. Khi có cơ quan ngang bộ là đại diện chủ sở hữu của các DNNN tất yếu phải chuyển các vụ quản lý doanh nghiệp thuộc các bộ, cơ quan ngang bộ này về cơ quan mới. Do đó, biên chế của Nhà nước sẽ không tăng nhiều.
(*) Chủ tịch Hội đồng thành viên Công ty Tư vấn VFAM Việt Nam
