Khi thể chế kinh tế và đất đai không đồng nhất
Lê Văn Tứ
(TBKTSG) – Sau khi Thủ tướng Chính phủ có kết luận về vụ cưỡng chế thu hồi đất tại huyện Tiên Lãng, thành phố Hải Phòng, đã đến lúc các nhà hoạch định chính sách phải nhìn thẳng vào sự thật, đánh giá đúng sự thật.
Vấn đề không còn nằm trong khuôn khổ những bất cập trong văn bản pháp luật hiện hành, mà nằm trong tầm chính sách: thể chế sở hữu đất toàn dân không còn phù hợp với thể chế kinh tế thị trường nhiều thành phần. Giai đoạn hiện nay và sắp tới cần có một Luật Đất đai mới phù hợp với điều kiện kinh tế – xã hội của nước ta – đó cũng là cơ sở bảo đảm cho kinh tế phát triển, xã hội ổn định.
Cần thấy rằng mỗi chế độ sở hữu đất ghi trong Hiến pháp đều quy định thể chế đất đai căn cứ vào điều kiện kinh tế – xã hội ở mỗi nước trong từng giai đoạn lịch sử cụ thể. Cho đến nay thế giới mới biết đến hai thể chế sở hữu đất đai là chế độ sở hữu toàn dân, áp dụng ở những nước có nền kinh tế công hữu và chế độ đa sở hữu, áp dụng ở các nước có nền kinh tế thị trường nhiều thành phần (đa sở hữu).
Thể chế đất đai ở nước ta đã được quy định trong cả bốn bản Hiến pháp. Hiến pháp 1946 và Hiến pháp 1959 là hiến pháp của thời kỳ đấu tranh giành độc lập dân tộc, trong đó thể chế đất đai đều khẳng định là đa sở hữu, phù hợp với nền kinh tế đa sở hữu thời đó. Hiến pháp 1980 được xây dựng trên cơ sở nền kinh tế cả nước đã công hữu hóa thông qua các chính sách cải tạo kinh tế (như hợp tác hóa nông nghiệp, thủ công nghiệp và công tư hợp doanh), các đơn vị kinh tế tư doanh, cá thể đã được chuyển thành các xí nghiệp quốc doanh và hợp tác xã các loại. Trên thực tế, công việc này đã hoàn thành ở miền Bắc từ đầu thập niên 1960, còn ở miền Nam, vào cuối thập niên 1970.
Tuy nhiên, Đại hội Đảng VI (1986) đã đề ra đường lối đổi mới, chuyển nền kinh tế công hữu hóa tập trung bao cấp sang nền kinh tế thị trường nhiều thành phần nhằm đưa đất nước thoát khỏi khủng hoảng kinh tế do tư duy nôn nóng thực hiện đường lối công hữu hóa trước đó. Hiến pháp 1992 thể chế hóa tư duy đổi mới này. Tất nhiên, khi chuyển sang kinh tế thị trường, quan hệ về đất đai trong xã hội đã thay đổi căn bản. Thế nhưng Hiến pháp 1992 vẫn tiếp tục khẳng định chế độ sở hữu toàn dân về đất đai như ghi trong Hiến pháp 1980. Như vậy thể chế đất đai đã không đồng nhất với thể chế chung của nền kinh tế. Đó là nguyên nhân của những bất cập trong hệ thống Luật Đất đai, tạo ra những mâu thuẫn lợi ích không thể dung hòa giữa người sở hữu đất với người sử dụng đất.
Nói cách khác, Hiến pháp 1992 (và cả hệ thống pháp luật triển khai tiếp sau đó) chưa thể chế hóa nhất quán tư duy đổi mới được đề ra từ Đại hội Đảng VI.
Theo pháp luật hiện hành, người sử dụng đất (không chỉ là xí nghiệp, cơ quan nhà nước và hợp tác xã, mà còn có cá nhân và doanh nghiệp ngoài quốc doanh) muốn có đất để kinh doanh, họ phải được Nhà nước giao hoặc cho thuê. Do đó, không thể có sự thống nhất lợi ích như thời kinh tế tập trung bao cấp. Nhưng mỗi khi có mâu thuẫn lợi ích (mà bản chất là lợi ích kinh tế), giải pháp lại luôn mang tính chất hành chính, vì các cơ quan quản lý nhà nước không chỉ có ưu thế của quyền sở hữu mà quan trọng hơn là quyền lực của Nhà nước. Người sử dụng đất dù không đồng tình cũng buộc phải miễn cưỡng chấp thuận, nếu cưỡng lại có thể vi phạm pháp luật hình sự.
Công việc trở nên rắc rối và phức tạp thêm, bởi Nhà nước không phải là một người, một cơ quan, mà là cả một hệ thống hành pháp, từ trung ương tới 63 tỉnh, thành, hơn 500 huyện, chưa kể hàng ngàn xã cũng có quyền giao, cho thuê, thu hồi đất. Không thể có sự am hiểu pháp luật và nhất là sự công tâm của cả một đội ngũ công chức quản lý đất đai đông đảo như vậy. Cho nên mâu thuẫn lợi ích liên quan tới việc giao, cho thuê, thu hồi, đền bù… đất diễn ra ngày càng phổ biến với mức độ ngày càng gay gắt. Đất đai trở thành vùng trũng khiếu kiện và tham nhũng và có thể nói không thể khắc phục nếu thể chế đất đai cứ tiếp tục như hiện nay.
