Quản lý các tập đoàn kinh tế nhà nước thế nào?
Tấn Đức
 |
| Công nhân đóng tàu trong nhà máy của Vinashin ở ĐBSCL. Ảnh: LÊ HOÀNG VŨ. |
(TBKTSG) – Trong vòng năm năm, kể từ ngày đề án thí điểm tập đoàn kinh tế nhà nước đầu tiên được Thủ tướng phê duyệt, Việt Nam đã nhanh chóng cho ra đời được 12 tập đoàn. Các doanh nghiệp này đang nắm lượng tài sản khổng lồ của quốc gia và đóng vai trò nòng cốt trong việc thực hiện một số chính sách lớn về phát triển.
Do vậy, hiệu quả hoạt động của các tập đoàn kinh tế nhà nước có ảnh hưởng lớn đến sức khỏe của cả nền kinh tế nói chung. Thế mà mô hình tổ chức, cơ cấu quản lý và quản trị các tập đoàn lại đang là vấn đề lớn cần nghiên cứu hoàn thiện.
Việc tập đoàn Vinashin mất khả năng trả nợ và đứng bên bờ vực phá sản, buộc Chính phủ phải cơ cấu lại, là tiếng chuông cảnh báo về những bất cập trong tổ chức, quản lý hoạt động của các tập đoàn kinh tế nhà nước.
Các cuộc hội thảo cùng với phân tích của nhiều chuyên gia kinh tế gần đây cho thấy, các tập đoàn đang hoạt động trong một điều kiện pháp lý chưa hoàn thiện. Tiến sĩ Lê Đăng Doanh khẳng định: “Việc tổ chức các tập đoàn kinh tế nhà nước là quyết định có tính chất thí điểm và cho đến nay vẫn chưa được tổng kết, đánh giá. Đây là sơ hở lớn. Chính vì thí điểm, nên khung pháp lý không chặt chẽ”.
Sự thiếu hoàn thiện có thể được nhận diện trên nhiều khía cạnh, từ mục tiêu thành lập, ngành nghề kinh doanh, cho đến cơ cấu tổ chức, quản lý điều hành trong tập đoàn, vấn đề quản lý cũng như các quy định về quản lý đầu tư trong tập đoàn kinh tế nhà nước.
Quả đấm thép?
Tập đoàn kinh tế nhà nước được thành lập nhằm năm mục tiêu, trong đó có hai mục tiêu liên quan đến ngành nghề kinh doanh, gồm: tập trung đầu tư và huy động nguồn lực hình thành những nhóm công ty quy mô lớn trong các ngành, lĩnh vực then chốt; giữ vai trò bảo đảm các cân đối lớn trong nền kinh tế, ứng dụng công nghệ cao, tạo động lực phát triển cho các ngành, lĩnh vực khác và toàn bộ nền kinh tế.
Ở đây, có hai vấn đề cần lưu ý. Thứ nhất, lĩnh vực nào là lĩnh vực then chốt. Thứ hai, bảo đảm các cân đối lớn của nền kinh tế có phải là hoạt động công ích không? Và liệu các tập đoàn có giữ được vai trò bảo đảm các cân đối lớn của nền kinh tế và bảo đảm trên cơ sở nào? Khi thực hiện nhiệm vụ “bảo đảm” không theo nguyên tắc thị trường thì những chi phí phát sinh sẽ được hạch toán để bù đắp thế nào?
Tiến sĩ Trần Xuân Giá, nguyên Trưởng ban Nghiên cứu đổi mới doanh nghiệp nhà nước của Chính phủ, nói rằng tất cả các văn bản có liên quan đều không có định nghĩa những lĩnh vực nào là then chốt mà tập đoàn cần phát triển và những cân đối lớn của nền kinh tế cần được đảm bảo là gì, mà chỉ có những câu chung chung như hình thành “quả đấm thép”, tạo sức cạnh tranh cho nền kinh tế quốc gia. Ông nói: “Nhà nước gán cho các tập đoàn những nhiệm vụ tuyệt vời, nhưng thực tế nó không làm được”. Ông chứng minh: “Trong cuộc khủng hoảng vừa qua, lẽ ra các tập đoàn, tổng công ty nhà nước phải đóng vai trò xung kích chống lại những tác động tiêu cực đối với nền kinh tế, nhưng lại tăng trưởng chậm hơn các thành phần kinh tế khác”.
Một ví dụ khác liên quan đến tập đoàn Điện lực (EVN). Doanh nghiệp này nắm vai trò bảo đảm nguồn cung điện cho nhu cầu phát triển của nền kinh tế. Trớ trêu thay, chính sự độc quyền trong khâu truyền tải, phân phối của EVN lại trở thành lực cản lớn đối với sự phát triển nguồn cung cấp điện cho quốc gia.
Phát biểu trong một cuộc hội thảo gần đây, ông Trương Đình Tuyển, nguyên Bộ trưởng Bộ Thương mại, cho rằng việc thành lập tập đoàn trong các lĩnh vực xây dựng, dệt may, trồng và khai thác chế biến cao su, đầu tư bất động sản không thực sự cần thiết. Vì những ngành nghề kinh doanh vừa nêu đã có rất nhiều doanh nghiệp tư nhân đang kinh doanh khá hiệu quả. Những ngành này cũng không phải là những ngành có vai trò then chốt.
Tiến sĩ Trần Xuân Giá cho rằng, chính vì chưa nghiên cứu, đánh giá kết quả thí điểm mà đã cho phát triển đại trà tập đoàn kinh tế nhà nước, là nguyên nhân dẫn đến xuất hiện tập đoàn cả ở những lĩnh vực không cần thiết. “Lẽ ra phải tổng kết, phân tích và làm rõ những lĩnh vực nào cần có tập đoàn kinh tế nhà nước, lĩnh vực nào không”, ông nhấn mạnh.
Nhiều chủ nên trở thành vô chủ
Các tập đoàn kinh tế nhà nước về bản chất là thuộc sở hữu toàn dân. Chính phủ là người đại diện thực hiện quyền sở hữu toàn dân đó. Chính phủ không thể trực tiếp thực hiện quyền của chủ sở hữu nên Chính phủ cử ra hội đồng quản trị làm đại diện. Ở đây xuất hiện một số vấn đề. Trước hết là mối quan hệ giữa chủ sở hữu và đại diện chủ sở hữu. Hiện không có quy định nào thể hiện sự giám sát tập thể của chủ sở hữu nhà nước đối với đại diện chủ sở hữu. Ông Giá cho biết, tình trạng hiện nay là tập đoàn có rất nhiều chủ, nhưng thực tế các ông chủ này chỉ quản lý các tập đoàn về mặt hành chính, trong đó mỗi bộ được giao làm một mảng. Không có ông chủ sở hữu đích thực. Chính vì có quá nhiều chủ nên trở thành vô chủ.
Bên cạnh đó, cũng không có cơ chế giám sát của toàn dân trong quá trình hoạt động của tập đoàn, vốn thuộc sở hữu toàn dân. Nhân dân chỉ có thể giám sát kết quả hoạt động nếu kết quả ấy được báo cáo công khai theo một quy định chặt chẽ. Trong khi hội đồng quản trị – người đại diện chủ sở hữu nhà nước, chỉ lập báo cáo định kỳ hoặc báo cáo theo yêu cầu của Thủ tướng, nhưng các báo cáo này được xử lý, thẩm định thế nào thì không rõ. Chưa nói đến tình hình rất có thể xảy ra là sẽ không ai đọc báo cáo đó.
Sự kiện Vinashin thua lỗ trầm trọng, nhưng vẫn báo cáo có lãi và Chính phủ không hề biết thực tế này, là một ví dụ điển hình. Ông Trần Xuân Giá cho rằng: “Quản lý của chủ sở hữu là phải thực hiện từ đầu đến cuối, từ định hướng, phương hướng đầu tư cho đến quá trình triển khai và kết quả của nó. Các báo cáo chỉ là khâu cuối cùng mà thôi”.
Tiếp theo là thành phần hội đồng quản trị. Hiện thành phần này phần lớn là cán bộ quản lý doanh nghiệp. Họ có lợi ích gắn chặt với lợi ích của doanh nghiệp và thường là những lợi ích ngắn hạn sẽ chi phối quyết định của họ. Việc này sẽ có ảnh hưởng lớn đến khả năng thực hiện những mục tiêu chiến lược dài hạn và trong nhiều trường hợp là xung đột với lợi ích của chủ sở hữu. Trong thành phần hội đồng quản trị của những tập đoàn quan trọng có một số thành viên từ các bộ ngành. Sự tham gia của các thành viên này cũng dẫn đến hai hệ lụy: xung đột lợi ích giữa chủ sở hữu và lợi ích của chính doanh nghiệp; thiên vị doanh nghiệp, làm méo mó chính sách quản lý.
Đáng ngại hơn là tình trạng mà Tiến sĩ Lê Đăng Doanh gọi là xuất hiện những “kiêu binh”. Ông nói: “Tập đoàn được đặt dưới quyền của Thủ tướng, do Thủ tướng bổ nhiệm chủ tịch hội đồng quản trị và tổng giám đốc. Tôi dự nhiều cuộc họp và chứng kiến không ít trường hợp lãnh đạo các tập đoàn chẳng coi các bộ trưởng, thứ trưởng ra gì.
Đây là một loại kiêu binh. Điều này rất không có lợi cho việc thực thi trách nhiệm quản lý nhà nước”. Ngoài ra, mối quan hệ giữa chủ tịch hội đồng quản trị và tổng giám đốc cũng đáng để bàn. Ông Doanh nói tiếp: “Cùng là được Thủ tướng bổ nhiệm, nhưng người nào mạnh hơn thì nắm trọn quyền, còn người kia hầu như không cục cựa được gì và theo quan sát của tôi ai kiêm nhiệm chức bí thư ban cán sự Đảng của tập đoàn thì người đó có sức mạnh”. Ông kết luận: “Mô hình pháp lý dành cho tập đoàn chưa chặt chẽ, nó bị che khuất bởi vai trò của bí thư ban cán sự Đảng. Ai giữ vai trò này thì người đó có thực quyền. Vì vậy, cần phải xử lý vấn đề đồng thời cả ở quy chế về Đảng lẫn quy định của pháp luật”.
Ngay cả ban kiểm soát, dù trưởng ban cũng do Thủ tướng bổ nhiệm và đóng vai trò độc lập với hội đồng quản trị và ban tổng giám đốc, nhưng thực tế vẫn phụ thuộc rất nhiều vào quan điểm sử dụng, ý chí, trách nhiệm của hội đồng quản trị và đương nhiên cũng mang trong nó tất cả những hạn chế của hội đồng quản trị. “Cho đến nay ban kiểm soát gần như chưa phát hiện được bất kỳ sai sót gì của hội đồng quản trị. Bản thân các trưởng ban kiểm soát rất rỗi việc. Một số người thường đến rủ tôi đi uống rượu rồi than thở “em rỗi việc lắm anh ạ””, ông Lê Đăng Doanh kể lại.
Ngoài ra, Nghị định 101 cấm các doanh nghiệp bị chi phối đầu tư vào doanh nghiệp chi phối trong cùng một tập đoàn nhưng lại cho phép các doanh nghiệp thành viên đầu tư chéo vào nhau. Ông Trương Đình Tuyển cho rằng, việc này dẫn đến khả năng các doanh nghiệp có thể tính đến lợi ích trước mắt mà không quan tâm đến chiến lược phát triển dài hạn của tập đoàn. Vấn đề này có thể nghiêm trọng hơn, nếu tập đoàn kinh tế đầu tư vào các doanh nghiệp ngoài tập đoàn, kể cả đầu tư kinh doanh các dịch vụ có nhiều rủi ro.
Hơn nữa, việc Nghị định 101 cho phép các tập đoàn và tổng công ty nhà nước kinh doanh những ngành nghề ngoài phạm vi kinh doanh chính của doanh nghiệp có thể làm phân tán nguồn lực trong việc thực hiện các mục tiêu chính của tập đoàn. Đáng lo hơn, việc cho phép các tập đoàn đầu tư vào ngân hàng có thể khiến tập đoàn lợi dụng địa vị chủ sở hữu vốn để tài trợ cho các dự án kém hiệu quả của mình.
Cần làm gì?
Từ những phân tích trên cho thấy vấn đề tổ chức quản lý, các quy định về đầu tư kinh doanh cùng chế độ trách nhiệm của hội đồng quản trị và tổng giám đốc trong các tập đoàn cần phải được xem xét hoàn thiện để nâng cao hiệu quả và sức cạnh tranh. Cần nhấn mạnh rằng, không có bằng chứng lý thuyết nào khẳng định doanh nghiệp nhà nước là không hiệu quả dù trên thực tế nhiều doanh nghiệp nhà nước rất kém hiệu quả. Nhưng cũng có những doanh nghiệp hiệu quả. Vấn đề là nằm ở khâu quản trị doanh nghiệp và cơ chế quản lý quá trình quản trị đó.
Theo các chuyên gia kinh tế, trong số vấn đề cần thực hiện nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động của doanh nghiệp nhà nước, hay cụ thể hơn là các tập đoàn và tổng công ty nhà nước, trước tiên, cần xác định lại mục tiêu thành lập tập đoàn và các quy định về đầu tư. Hai mục tiêu mà hoạt động kinh doanh của đối tượng này cần hướng đến là: thực hiện chính sách cơ cấu, theo đó các tập đoàn đầu tư kinh doanh trong những lĩnh vực then chốt của nền kinh tế quốc dân (những lĩnh vực là xu hướng phát triển lâu dài trong nền kinh tế toàn cầu), các ngành có tác động lan tỏa mạnh; tối đa hóa lợi nhuận.
Hai mục tiêu này có liên quan nhưng không phải lúc nào cũng cùng nhịp. Khi thực hiện mục tiêu thứ nhất có thể chưa thực hiện được ngay yêu cầu tối đa hóa lợi nhuận. Ngược lại, nếu vì tối đa hóa lợi nhuận mà chạy theo những lợi ích ngắn hạn thì sẽ ảnh hưởng đến mục tiêu thứ nhất.
Trong 10 năm tới, các tập đoàn kinh tế nhà nước cần tập trung vào mục tiêu thứ nhất. Như vậy, những ngành nghề mà khu vực tư nhân đã phát triển mạnh, Nhà nước không cần chiếm cổ phần chi phối, thậm chí là không cần tham gia nữa. Theo ông Trần Xuân Giá, quan điểm này không mới mà nó đã có và được thực hiện từ hơn chục năm trước và đến nay vẫn còn nguyên giá trị. Từ quan điểm này, có thể chuyển nguồn vốn từ doanh nghiệp này đầu tư sang doanh nghiệp khác để thực hiện chính sách cơ cấu. Đồng thời, cũng nên đặt các tập đoàn, tổng công ty nhà nước vào môi trường cạnh tranh quốc tế, kiểm soát chặt chẽ độc quyền tự nhiên.
Cuối cùng, phải tăng cường cơ chế và tổ chức quản lý các tập đoàn, chẳng hạn như tăng số lượng thành viên độc lập trong hội đồng quản trị; thiết lập cơ chế đánh giá tập thể của Chính phủ về hoạt động của hội đồng quản trị của các tập đoàn; quy định lại tỷ lệ nợ trên vốn sở hữu; xây dựng hệ tiêu chí đánh giá hiệu quả cho từng tập đoàn kinh tế theo mục tiêu dài hạn, nhằm phục vụ cho chính sách cơ cấu của Chính phủ.
