Từ năm 2008, nhìn lại vai trò của Nhà nước

Từ năm 2008, nhìn lại vai trò của Nhà nước

Chính sách tài khóa mở rộng và tiền tệ nới lỏng trong một thời gian dài là nguyên nhân chính gây ra lạm phát ở Việt Nam trong thời gian qua – Ảnh: Lê Toàn.

(TBKTSG) – 2008 là một năm đầy biến động của nền kinh tế nước ta cũng như của nền kinh tế thế giới. Cũng chính qua những biến động này mà các ưu điểm và nhược điểm của hệ thống quản lý kinh tế nhà nước được bộc lộ rõ. Bài viết này điểm lại một số sự kiện kinh tế quan trọng của năm 2008 để từ đó nhìn lại vai trò của Nhà nước.

Mỗi trường phái kinh tế đều có quan điểm riêng về vai trò của nhà nước, song nhìn chung đều thống nhất với nhau ở bốn vai trò cơ bản, đó là tăng cường hiệu quả, đảm bảo công bằng, ổn định vĩ mô, và xây dựng – thực thi luật pháp.

Từ những sự kiện quan trọng trong nền kinh tế Việt Nam trong năm 2008 và dưới tác động của khủng hoảng kinh tế toàn cầu, “quản lý rủi ro” nổi lên như một vai trò xuyên suốt cả bốn vai trò truyền thống của Nhà nước.

Quản lý những rủi ro vĩ mô

Tình trạng bất ổn vĩ mô trong năm 2008 gây ra nhiều rủi ro cho người tiêu dùng, doanh nghiệp và toàn nền kinh tế. Lạm phát cao đột biến đã làm giá cả – thước đo quan trọng bậc nhất của nền kinh tế – bị biến dạng, không phản ánh chính xác chi phí, lợi nhuận, và vì vậy không thể được sử dụng như một chỉ báo đáng tin cậy cho cơ hội kinh doanh của doanh nghiệp.

Đối với người tiêu dùng, lạm phát cao đồng nghĩa với thu nhập thực giảm, đặc biệt đối với những người có thu nhập chậm điều chỉnh theo lạm phát. Đối với toàn nền kinh tế, lạm phát cao và khó dự đoán một cách chính xác làm tăng độ bất định, và do vậy tăng chi phí giao dịch, giảm hiệu quả của nền kinh tế. Chính sách tài khóa mở rộng và tiền tệ nới lỏng trong một thời gian dài là nguyên nhân chính gây ra lạm phát ở Việt Nam.

Trong mấy năm trở lại đây, tổng đầu tư xã hội luôn được giữ ở mức rất cao – trên 40% GDP. Tốc độ tăng trưởng tín dụng cũng rất cao và tăng đột biến lên tới 54% trong năm 2007. Từ góc độ quản lý vĩ mô, điều đáng lo nhất không chỉ là quy mô quá đáng của đầu tư hay tín dụng, mà quan trọng hơn là cách thức phân bổ và hiệu quả sử dụng của chúng.

Việc đầu tư công sai mục đích, thất thoát, dàn trải và kém hiệu quả cùng với việc tín dụng được đổ vào đầu cơ bất động sản (BĐS) và chứng khoán (CK) hay cho một số doanh nghiệp nhà nước (DNNN) kém hiệu quả vừa làm tiêu hủy nguồn lực quý báu của đất nước, vừa làm nền kinh tế trở nên bong bóng, hết sức rủi ro.

Yếu tố kích hoạt lạm phát ở Việt Nam trong năm 2007 và 2008 là sự gia tăng đột biến của dòng vốn đầu tư gián tiếp nước ngoài trong năm 2007 nhằm kiếm lợi từ sự bùng nổ của thị trường CK, BĐS cũng như lợi dụng sự chênh lệch lãi suất.

Đứng trước khoảng 10 tỉ đô la từ bên ngoài đổ vào nền kinh tế, Ngân hàng Nhà nước (NHNN) tung tiền đồng ra để mua đô la nhằm duy trì tỷ giá danh nghĩa, trong khi lại thiếu những biện pháp trung hòa cần thiết. Kết quả là nền kinh tế được bơm một lượng tiền quá lớn trong khi giá trị gia tăng lại không được tạo ra một cách tương ứng, và hệ quả tất yếu là lạm phát.

Một rủi ro vĩ mô quan trọng nữa là thâm hụt thương mại. Thâm hụt thương mại của Việt Nam lên cao chưa từng thấy (khoảng 18 tỉ đô la hay 20% GDP) trong năm 2008 đã tạo áp lực rất lớn lên tỷ giá giữa tiền đồng và đô la Mỹ.

Lập luận cho rằng thâm hụt thương mại hiện nay là kết quả của việc nhập khẩu máy móc, nguyên liệu sản xuất hay do đầu cơ vừa thiếu sức thuyết phục vừa chưa chỉ ra được bản chất của vấn đề. Thay vào đó, thâm hụt thương mại cần được hiểu như một hệ quả tất yếu của chính sách công nghiệp thay thế hàng nhập khẩu đã và đang được theo đuổi ở Việt Nam trong suốt một thời gian dài.

Chính sách theo đuổi tỷ giá danh nghĩa cố định một mặt khiến chính sách tiền tệ trở nên kém hiệu lực, mặt khác làm trầm trọng thêm rủi ro tỷ giá. Như đã trình bày, việc duy trì tỷ giá danh nghĩa buộc chính sách tiền tệ phải chạy theo sự tăng giảm của dòng vốn nước ngoài, làm cho NHNN mất tự chủ trong việc điều hành chính sách tiền tệ.

Thoạt nhìn, có vẻ như việc duy trì tỷ giá danh nghĩa cố định giúp hạn chế rủi ro nhưng thực chất hoàn toàn ngược lại vì khi ấy tỷ giá thực của tiền đồng (sau khi điều chỉnh lạm phát so với đô la Mỹ) sẽ biến động, mà tỷ giá thực mới quyết định mức cạnh tranh của hàng xuất khẩu và từ đó lên cán cân thương mại của Việt Nam.

Rủi ro tỷ giá ở Việt Nam càng trở nên nghiêm trọng trong bối cảnh nền kinh tế bị đô la hóa. Ước chừng khoảng 25% tín dụng của hệ thống ngân hàng thương mại (NHTM) là bằng đô la Mỹ, trong đó nhiều người vay lại có nguồn thu nhập chính bằng tiền đồng. Điều này có nghĩa là bất kỳ một chính sách thay đổi tỷ giá đáng kể nào cũng sẽ ảnh hưởng rất lớn, không chỉ tới nợ nước ngoài, mà còn tới nợ trong nước của doanh nghiệp, và do vậy tới sự ổn định chung của nền kinh tế.

Mức độ đô la hóa cao như hiện nay cũng có thể làm giảm tác dụng của chính sách hạ lãi suất tiền đồng vì khi ấy mọi người sẽ có động cơ chuyển từ tiền đồng sang đô la Mỹ hay vàng, và do đó làm giảm cầu tiền tệ.Nợ xấu trong hệ thống NHTM, đặc biệt là các NHTM cổ phần nhỏ, là một ẩn số lớn của nền kinh tế.

Theo con số chính thức, nợ xấu của toàn hệ thống NHTM hiện nay vào khoảng 2,5% và có thể tăng lên tới 4%, trong thời gian tới, khi nhiều khoản vay BĐS đáo hạn mà người vay không có khả năng hoàn trả do mặt bằng giá đã giảm mạnh. Tuy nhiên, ngay cả NHNN có lẽ cũng không nắm được một cách chính xác và cập nhật tình trạng nợ xấu của các NHTM, và do vậy khó thể có những biện pháp điều tiết thích hợp và kịp thời.

Thâm hụt ngân sách ở Việt Nam hiện nay đã tới mức đáng báo động. Theo ước tính của Ngân hàng Phát triển châu Á (ADB) thì thâm hụt ngân sách năm 2007 (kể cả các khoản chi ngoài dự toán) của Việt Nam lên tới 7% GDP, cao hơn nhiều mức công bố 5% của Bộ Tài chính. Thâm hụt ngân sách nặng nề đã làm giảm tiết kiệm nội địa, giảm đầu tư tư nhân, và gia tăng thâm hụt cán cân tài khoản vãng lai.

Thâm hụt ngân sách cao và kéo dài còn làm xói mòn niềm tin đối với năng lực điều hành vĩ mô của Chính phủ. Nó cũng làm tăng mức lạm phát kỳ vọng của người dân và của các nhà đầu tư vì họ cho rằng Chính phủ trước sau gì cũng sẽ phải in thêm tiền để tài trợ thâm hụt. Như vậy, thâm hụt ngân sách cao kéo dài sẽ đe dọa sự ổn định vĩ mô, cũng như khả năng duy trì tốc độ tăng trưởng nhanh và bền vững của nền kinh tế.

Khi nền kinh tế tồn tại nhiều rủi ro vĩ mô – lạm phát cao, thâm hụt ngân sách lớn, tỷ giá thực cao, tình trạng đô la hóa ngày càng nặng, thâm hụt thương mại lớn, hệ thống ngân hàng yếu kém, đầu tư của Nhà nước và DNNN kém hiệu quả – thì hoạt động kích thích tiêu dùng và đầu tư thông qua việc nới lỏng chính sách tài khóa và tiền tệ chắc chắn sẽ đi kèm với những rủi ro tiềm tàng của bất ổn tài chính.

Quản lý những rủi ro về môi trường và tự nhiên

Nhà nước cần phải hạn chế và có những chế tài nghiêm khắc đối với những hành vi gây ô nhiễm môi trường đất, nước, không khí… vì những hành vi này gây ra những ngoại tác tiêu cực cho các bên thứ ba.

Việc Công ty Vedan xả chất thải độc hại ra sông Thị Vải mà không qua xử lý đã tàn phá môi trường tự nhiên và ảnh hưởng nghiêm trọng tới hoạt động sản xuất – sinh hoạt của hàng chục ngàn người dân. Sau sự kiện này, danh sách các doanh nghiệp bị phanh phui gây ô nhiễm môi trường ngày càng dài, trong khi việc xử lý của các cơ quan quản lý môi trường tỏ ra rất chậm chạp và thiếu hiệu lực. Nếu sự thất bại trong hoạt động điều tiết của các cơ quan quản lý nhà nước về môi trường vẫn tiếp diễn thì chắc chắn sẽ xuất hiện thêm nhiều “Vedan mới”.

Khi sự kiện Vedan còn chưa lắng xuống thì lại nổi lên vấn đề khai thác bô-xit ở Đăk Nông. Trong dự án này, tập đoàn Than và Khoáng sản cùng một số nhà đầu tư nước ngoài sẽ đổ hàng tỉ đô la để khai thác và chế biến quặng bô-xit. Điều đáng nói là dự án khổng lồ này được thực hiện mà chưa tính hết những rủi ro tiềm tàng về môi trường tự nhiên, xã hội và an ninh, đồng thời cũng không tuân thủ những quy trình cần thiết về kinh tế, kỹ thuật và công nghệ.

Theo cảnh báo của các nhà khoa học, dự án này sẽ gây tổn thương cho những nền văn hóa và không gian sinh tồn của người bản địa, làm trầm trọng thêm tình trạng thiếu nước, thiếu điện của Tây Nguyên, làm đảo lộn môi trường tự nhiên, gây xói mòn đất và do vậy làm tăng nguy cơ lũ lụt cho miền Trung.

Sự kiện Vedan và Đăk Nông còn cho thấy không phải khoản đầu tư nào (cả từ trong và ngoài nước) đều tốt, và vì vậy không nên thu hút đầu tư bằng mọi giá. Nhìn lại thành tích thu hút khoảng 60 tỉ đô la đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI) trong năm 2008 chúng ta không khỏi có những lo ngại vì thực tế, nhiều dự án FDI vào Việt Nam là do tiêu chuẩn về môi trường của Việt Nam đối với những dự án gây ô nhiễm (như luyện cán thép, đóng tàu, hóa dầu) dễ dãi so với nhiều nước khác chứ không phải vì môi trường đầu tư của chúng ta thực sự hấp dẫn.

Nói về rủi ro tự nhiên trong năm 2008, không thể không nhắc tới đợt rét đậm kéo dài ở miền Bắc hồi đầu năm và đợt mưa lũ lịch sử hồi cuối tháng 10 ở thủ đô Hà Nội và một số tỉnh lân cận. Thiên tai luôn là một phần tất yếu trong cuộc sống của người dân Việt Nam, thế nhưng rất đáng tiếc là khả năng dự báo và phương án phòng ngừa, đối phó của chúng ta rất kém. Kết quả là năm nào cũng thế, mặc dù chi phí phòng chống thiên tai không hề nhỏ nhưng thiệt hại vật chất do thiên tai gây ra đều trên dưới 1% GDP.

Báo chí thường ca ngợi sự cứu trợ kịp thời của Nhà nước nhằm khắc phục hậu quả của bão lụt, nhưng nếu Nhà nước có cách nào đó để người dân không cần phải nhận những sự cứu trợ này thì tốt hơn biết bao.

Quản lý những rủi ro về thị trường

Từ góc độ vĩ mô, biến động về giá cả và nhu cầu là hai loại rủi ro thị trường quan trọng. Giá dầu, giá lương thực và giá của nhiều loại hàng hóa cơ bản đã thăng giáng hết sức đột ngột trong năm 2008. Giá dầu đã giảm từ mức đỉnh điểm 147 đô la Mỹ/thùng cuối tháng 7 xuống chỉ còn trên dưới 40 đô la Mỹ trong những ngày cuối năm 2008. Giá gạo trên thị trường thế giới vào tháng 4 lên tới 1.200 đô la Mỹ/tấn sau đó rớt xuống chỉ còn chưa tới 300 đô la Mỹ/tấn trong tháng 9.

Mặc dù sự biến thiên về giá cả này rất bất thường, song điều đáng nói hơn là Nhà nước đã không có những ứng xử khôn khéo và linh hoạt để một mặt, khai thác được lợi ích khi giá hàng xuất khẩu tăng cao (ví dụ như gạo), mặt khác hạn chế thiệt hại khi giá nhập khẩu tăng cao (ví dụ như xăng dầu). Nói cách khác, Nhà nước đã chưa làm tốt vai trò dự báo và điều tiết của mình, để người dân và doanh nghiệp phải gánh chịu nhiều sự thiệt thòi.

Biến động về giá cả trên thị trường BĐS và CK cũng gây ra nhiều rủi ro cho nền kinh tế. Giá CK và BĐS tăng vọt trong năm 2007 và duy trì cho đến đầu năm 2008 đã khuyến khích hành vi đầu cơ trên hai thị trường này, và hệ quả là nguồn lực dành cho các hoạt động sản xuất tạo ra giá trị gia tăng của nền kinh tế bị suy giảm đáng kể. Và đến khi giá bất động sản giảm trung bình 30-40%, còn chỉ số VN-Index giảm khoảng 70% kể từ đầu năm thì rủi ro chúng gây ra cho hệ thống NHTM của Việt Nam đã thực sự trở nên đáng báo động. Đáng tiếc là chính sách tiền tệ của Nhà nước trong năm 2008 không những không giúp giảm thiểu rủi ro của hai thị trường này, mà trái lại, trong nhiều trường hợp làm cho mức độ rủi ro trở nên xấu thêm.

Quản lý những rủi ro về môi trường chính sách

Một môi trường chính sách tốt là môi trường trong đó các chính sách của Nhà nước có tính minh bạch, có thể dự đoán được, và những cơ quan ra chính sách dám và phải chịu trách nhiệm trước những quyết định của mình.

Đáng tiếc là năm 2008 cho thấy một bức tranh ngược lại về môi trường chính sách ở Việt Nam. Có thể kể ra nhiều tình huống trong đó chính sách của Nhà nước thay đổi mà không có dự lệnh, thậm chí hết sức đột ngột và đi ngược lại với định hướng chính sách trước đó.

Ví dụ như việc yêu cầu 41 tổ chức tín dụng mua 20.300 tỉ tín phiếu vào tháng 3, việc Bộ Công Thương yêu cầu tạm ngừng các hợp đồng xuất khẩu gạo vào tháng 4 khi mức giá đạt đỉnh điểm, việc đột ngột tăng giá xăng từ 14.500 lên 19.000 đồng vào tháng 7, việc áp đặt lãi suất trần đi ngược lại xu thế tự do hóa lãi suất đã đạt được từ nhiều năm trước…

Để khắc phục những bất ổn vĩ mô, Nhà nước phải dựa vào nhiều chính sách, vì vậy việc phối hợp giữa các cơ quan làm chính sách – đặc biệt là giữa Bộ Tài chính, NHNN và Bộ Kế hoạch và Đầu tư – là hết sức quan trọng. Đáng tiếc là sự phối hợp chính sách của ba bộ này trong năm 2008 khá lỏng lẻo, thậm chí trong một số trường hợp còn mâu thuẫn nhau.

Đồng thời, tính chịu trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trước những quyết định chính sách của mình còn rất hạn chế, thể hiện ở việc đùn đẩy trách nhiệm cho nhau trong nhiều trường hợp. Tham nhũng từ lâu đã được coi là nguy cơ hàng đầu của đất nước. Trong môi trường tham nhũng, các quyết định chính sách rất dễ bị bóp méo để trục lợi.

Vụ PCI mới được phát giác là một ví dụ điển hình. Đáng tiếc là việc hợp tác không kịp thời của phía Việt Nam đối với các cơ quan công tố của Nhật Bản đã làm Nhật Bản ngừng viện trợ ODA cho Việt Nam cho đến khi phía Việt Nam hợp tác để làm sáng tỏ vụ việc. Nghiêm trọng hơn, điều này đã ảnh hưởng rất tiêu cực tới hình ảnh của Việt Nam trên trường quốc tế.

Vai trò của Nhà nước hiện nay: Vừa quá nhiều, vừa quá ít

Sau hơn hai mươi năm đổi mới, vai trò của Nhà nước đã có những thay đổi quan trọng. Nhà nước giờ đây đã trở nên ít “toàn năng” hơn sau khi tự hạn chế sự can thiệp của mình vào đời sống kinh tế và xã hội của đất nước. Cơ cấu sở hữu của nền kinh tế cũng đã thay đổi một cách cơ bản với sự bừng nở của khu vực kinh tế dân doanh và sự tham gia mạnh mẽ của khu vực đầu tư trực tiếp nước ngoài – cùng nhau đóng góp tới hai phần ba GDP của đất nước. Khu vực dân sự cũng dần được phát triển và chứng tỏ vai trò ngày càng quan trọng của mình trong sự nghiệp phát triển chung của đất nước.

Mặc dù đã có những điều chỉnh đầy ý nghĩa như vậy nhưng vai trò của Nhà nước hiện nay vẫn còn quá ôm đồm, và điều này làm cho Nhà nước bị quá tải. Không những thế, ở Việt Nam tồn tại tình trạng vừa quá nhiều, vừa quá ít nhà nước.

Chẳng hạn dưới vai trò “định hướng phát triển”, Nhà nước đưa ra nhiều kế hoạch, chương trình có tính duy ý chí như 5 triệu tấn đường, xi măng lò đứng, đánh bắt xa bờ, và mới đây là 20.000 tiến sĩ – những vấn đề mà tốt hơn là để khu vực dân doanh và dân sự tự thực hiện. Trong khi nhà nước “lấn sân” khu vực dân doanh và dân sự trong nhiều lĩnh vực thì lại buông lơi một số nhiệm vụ cốt yếu của mình như giáo dục, y tế, bảo hiểm xã hội, đặc biệt là ở khu vực nông thôn.

Kinh nghiệm của những nhà nước thành công cho thấy nhà nước chỉ trở nên có hiệu lực và hiệu quả thực sự khi chủ động giới hạn phạm vi chức năng của mình để có thể tập trung vào một số lĩnh vực then chốt mà chỉ nhà nước mới có thể thực hiện được.

Theo mạch lập luận của bài viết này, Nhà nước cần tập trung vào chức năng quản lý rủi ro để đạt các mục tiêu hiệu quả, công bằng, và ổn định vĩ mô. Nhà nước có thể hạn chế rủi ro bằng cách xây dựng và cưỡng chế các tiêu chuẩn về môi trường (để tránh sự cố Vedan), ban hành luật an toàn cho sản phẩm tiêu dùng (để bảo vệ người tiêu dùng khỏi sữa bị nhiễm melamine), ban hành các tiêu chuẩn về quản trị rủi ro trong ngành ngân hàng và tài chính (để hạn chế mức độ rủi ro của các NHTM nhỏ, có khả năng đe dọa sự an toàn của cả hệ thống ngân hàng).

Nhà nước có thể tái phân bổ rủi ro bằng cách bảo vệ người gửi tiền và trừng phạt chủ sở hữu ngân hàng khi các ngân hàng này mất vốn do đã đua nhau cung cấp tín dụng cho hoạt động đầu cơ CK và BĐS. Nhà nước cũng có thể chuyển rủi ro của việc thất nghiệp từ người lao động sang người tuyển dụng lao động hay các công ty bảo hiểm của họ thông qua luật bảo hiểm và trợ cấp thất nghiệp.

Trong bối cảnh khủng hoảng kinh tế thế giới với những diễn biến khó lường, cùng với những bất ổn nội tại của nền kinh tế Việt Nam, có thể nói rằng một trong những thách thức lớn nhất của Nhà nước trong những năm trước mắt là làm thế nào để tiếp tục đẩy mạnh cải cách để trở nên hiệu quả và hiệu lực hơn, đồng thời giảm thiểu được những rủi ro song hành với những biến đổi kinh tế và nỗ lực cải cách này.

VŨ THÀNH TỰ ANH – Chương trình giảng dạy kinh tế Fulbright