(KTSG) – Ít nhất ba đợt trừng phạt kinh tế đối với Nga kể từ khi nước này tấn công quân sự vào Ukraine đã được Mỹ, Anh và Liên minh châu Âu (EU) đưa ra, trong đó quy mô, phạm vi và mức độ trừng phạt được đánh giá là thực chất hơn nhiều so với trừng phạt năm 2014 khi Nga sáp nhập Crimea. Trong bối cảnh kinh tế toàn cầu là một chuỗi các tác nhân có tương tác chặt chẽ với nhau, các lệnh trừng phạt này không chỉ tác động tới Nga, các bên ra lệnh mà còn liên đới tới kinh tế toàn cầu.
Có hai câu hỏi là liệu các biện pháp này có đủ sức răn đe không và liệu tác động của chúng sẽ như thế nào?
Nhìn chung, tác động về lĩnh vực năng lượng và suy giảm GDP ngay lập tức sẽ không lớn do Nga đang được lợi từ giá dầu toàn cầu ở ngưỡng cao; tác động loại bỏ một số ngân hàng Nga khỏi SWIFT có thể cũng bị thổi phồng theo hướng kịch tính hóa; Trung Quốc đóng vai trò quan trọng trong việc khiến các lệnh trừng phạt của phương Tây trở nên nhẹ nhàng hay khó khăn hơn cho Nga nhờ mức gắn kết kinh tế giữa hai nước và sức mạnh vượt trội về tài chính so với năm 2014; nhưng các lệnh trừng phạt đối với Ngân hàng Trung ương Nga và hệ thống tài chính nước này sẽ tạo ra các tác động dài hạn và gây khó khăn hơn nhiều so với năm 2014.
Các biện pháp trừng phạt kinh tế đối với Nga năm 2022
Năm 2014, sau một số bất đồng ban đầu trong liên minh xuyên Đại Tây Dương, Mỹ và EU đã áp đặt nhiều biện pháp trừng phạt đối với Nga: (1). Cấm các công ty kinh doanh ở Crimea; (2). Hạn chế khả năng tiếp cận thị trường vốn phương Tây của các công ty lớn của Nga như Rosneft và Sberbank; (3). Hạn chế việc chuyển giao một số loại công nghệ khoan dầu khí cho Nga; và (4). Thắt chặt kiểm soát xuất khẩu đối với các công ty liên kết với quân đội, gây ra sự chậm trễ nghiêm trọng cho một số chương trình hàng không và vũ trụ.
Nếu lần này phương Tây gia tăng các loại hình và mức độ trừng phạt, Trung Quốc sẽ buộc phải lựa chọn. Các quyết định mà Bắc Kinh đưa ra sẽ làm suy yếu các lệnh trừng phạt hoặc tăng cường tác động của chúng, từ đó hình thành nhận thức của cả trung Quốc và Nga về việc có thể vượt qua chi phí kinh tế nếu xảy ra căng thẳng với Mỹ hay không.
Nhưng trước khi Nga đưa quân tấn công vào Ukraine trong tháng 2-2022, nhóm ba biện pháp trừng phạt kinh tế mới đã được tính đến nếu Moscow vẫn theo đuổi chính sách quân sự bạo lực của mình, bao gồm: (1) Các biện pháp trừng phạt cứng rắn đối với lĩnh vực tài chính Nga; (2) Các biện pháp trừng phạt khiến các công ty quốc doanh lớn của Nga ngừng kinh doanh; (3) Kiểm soát xuất khẩu sang Nga các sản phẩm dân sự.
Ngay sau khi Nga đưa quân vào Ukraine, Anh, Mỹ và EU đã lần lượt ban hành các lệnh trừng phạt kinh tế của riêng mình bao phủ toàn bộ ba nhóm biện pháp nêu trên được đánh giá là mạnh mẽ nhất từ trước đến giờ.
Vương quốc Anh là quốc gia áp dụng gần như cùng lúc cả ba nhóm chế tài nêu trên. Anh đã áp đặt các biện pháp trừng phạt đóng băng tài sản và áp đặt lệnh cấm đi lại đối với 8 cá nhân và 11 doanh nghiệp (trong đó có sáu ngân hàng). Sáu ngân hàng bao gồm VTB Bank, Rossiya Bank, IS Bank, GenBank, Promsvyazbank, The Black Sea Bank. Năm công ty khác gồm có (i) Công ty cổ phần Nghiên cứu (JSC Research) là một tập đoàn thuộc sở hữu nhà nước sản xuất thiết bị quân sự, đặc biệt là xe tăng. (ii) United Aircraft Corporation là tập đoàn kiểm soát tất cả các công ty sản xuất máy bay lớn của Nga và là nhà cung cấp máy bay chính cho quân đội nước này. (iii) Tổng công ty đóng tàu United là công ty đóng tàu lớn nhất ở Nga bao gồm một số tàu khu trục nhỏ. (iv) Rostec là tập đoàn đầu tư vào lĩnh vực quốc phòng và công nghệ bao gồm các thành phần vũ khí và hàng không. (v) Tổng công ty tên lửa chiến thuật là một trong những nhà sản xuất tên lửa nổi tiếng nhất ở Nga, chuyên về máy bay và vũ khí hải quân.
Mỹ có thể cấm bất kỳ giao dịch đô la nào của Nga và các đồng minh có thể bổ sung bằng hành động tương tự đối với giao dịch euro, bảng Anh và đồng yen. Một bước đi như vậy có thể cản trở khả năng bán dự trữ ngoại tệ của Nga.
Ngoài ra, tất cả giấy phép xuất khẩu lưỡng dụng sang Nga đã bị đình chỉ có hiệu lực ngay lập tức. Điều này bao gồm các mặt hàng có thể được sử dụng cho mục đích dân sự hoặc quân sự, chẳng hạn như các bộ phận điện và phụ tùng xe tải. Theo luật sẽ được ban hành vào tuần này, các công ty tư nhân và nhà nước chủ chốt của Nga sẽ bị ngăn cấm vay hoặc huy động vốn trên thị trường Anh hoặc xử lý bất kỳ khoản thanh toán nào thông qua Vương quốc Anh, và Nga sẽ bị cấm tăng nợ có chủ quyền ở London. Các luật khác được lên kế hoạch để cấm một loạt hoạt động xuất khẩu công nghệ cao và xuất khẩu các thiết bị liên quan đến hóa dầu và khí đốt.
Trái ngược với Anh, những gì mà chính quyền Mỹ đưa ra có một tính toán thận trọng hơn – hoặc là được sử dụng làm dư địa cho các đợt trừng phạt kế tiếp. Cụ thể, trong đợt trừng phạt đầu tiên, Mỹ mới chỉ nhắm vào lĩnh vực tài chính của Nga thay vì trừng phạt cả các công ty năng lượng như đề xuất ban đầu của Văn phòng Kiểm soát tài sản nước ngoài của Bộ Tài chính Mỹ (OFAC). Trong đề xuất đó, ngoài năm ngân hàng quốc doanh lớn như Sberbank, VTB Bank, Gazprombank, Rosselkhozbank và VEB, thì các công ty dầu khí quốc doanh Rosneft và Gazpromneft, Công ty đường ống Transneft, và nhà sản xuất khí đốt tư nhân Novatek cũng bị cấm huy động vốn hoặc có các giao dịch tại các thị trường tài chính của Mỹ và đối tác. Bên cạnh đó, OFAC cũng sẽ hạn chế đối với các giao dịch liên quan đến các dự án nước sâu, ngoài khơi Bắc Cực hoặc dầu đá phiến của Rosneft, Gazpromneft, các công ty tư nhân Lukoil và Công ty năng lượng nhà nước Gazprom.
Nhưng trong lệnh trừng phạt chính thức, các mục tiêu rút gọn chỉ bao gồm các ngân hàng quốc doanh lớn của Nga và các nhà tài phiệt “giới tinh hoa thân cận với Putin”.
Cơ cấu dự trữ ngoại tệ của Nga hiện nay là không bình thường theo tiêu chuẩn toàn cầu. Theo IMF,… Ngân hàng trung ương Nga chỉ nắm giữ 6,6% dự trữ trong tài sản của Mỹ, trong đó tài sản của Trung Quốc chiếm 13,8%, tài sản của Pháp chiếm 12,2%, tài sản của Nhật Bản là 10% và tài sản của Đức là 9,5%.
OFAC cũng cấm các ngân hàng và cá nhân Mỹ giao dịch nợ có chủ quyền của Nga. Những tổ chức này bao gồm (i) Sberbank là tổ chức tài chính lớn nhất ở Nga, nắm giữ khoảng 30% tổng tài sản của các ngân hàng trong nước. Trong vòng 30 ngày, tất cả tổ chức tài chính Mỹ đã được hướng dẫn đóng bất kỳ tài khoản Sberbank nào mà họ duy trì và từ chối bất kỳ giao dịch nào trong tương lai liên quan đến Sberbank hoặc các công ty con của Sberbank. (ii) Ngân hàng VTB. (iii) Otkritie, Novikom và Sovcom là ba tổ chức tài chính nắm giữ tổng tài sản trị giá 80 tỉ đô la Mỹ và “đóng vai trò quan trọng trong nền kinh tế Nga”. (iv) Vnesheconombank, với tài sản trị giá 53 tỉ đô la, là một trong năm ngân hàng hàng đầu của Nga và có “vai trò duy nhất trong hệ thống tài chính của Nga với tư cách là người cung cấp các khoản nợ có chủ quyền của Nga” cũng như tài trợ cho xuất khẩu và danh mục cho vay hơn 20 tỉ đô la Mỹ. (v) Promsvyazbank.
Về phía EU, liên minh đã ban hành lệnh cấm tiếp cận thị trường tài chính với (i) Cơ quan nghiên cứu Internet (Internet Research Agency) là một công ty Nga thay mặt Nga tham gia vào các hoạt động ảnh hưởng trực tuyến. (ii) Ba ngân hàng Rossiya, Promsvyazbank, Vnesheconombank.
Đến ngày 26-2, hai biện pháp chế tài quan trọng về tài chính được bổ sung bao gồm:
Thứ nhất, Mỹ và một nhóm nước đồng minh ở châu Âu đã loại bỏ một số ngân hàng Nga được chọn khỏi hệ thống thanh toán bằng đô la Mỹ (SWIFT). Điều này khiến các ngân hàng này bị ngắt kết nối với hệ thống tài chính quốc tế và làm tổn hại đến khả năng hoạt động của chúng trên toàn cầu.
Thứ hai, Mỹ và các nước trên cam kết áp dụng các biện pháp hạn chế để ngăn Ngân hàng Trung ương Nga triển khai dự trữ ngoại tệ (khoảng 630 tỉ đô la Mỹ) để làm giảm tác động của các lệnh trừng phạt.
Đánh giá tác động tới Nga và các nước ra lệnh trừng phạt
Nhóm các biện pháp trừng phạt nêu trên trước mắt sẽ tác động đến kinh tế Nga theo các hướng (i) đối với lĩnh vực năng lượng – đây là lĩnh vực trọng yếu nhất, là xương sống của kinh tế Nga; (ii) đối với các tập đoàn lớn; (iii) đối với hệ thống tài chính tiền tệ của Nga. Ngoài ra chúng còn tác động dài hạn lên tổng thể nền kinh tế Nga khi xét về tăng trưởng GDP, thu nhập bình quân, khả năng tiếp cận công nghệ để phục vụ các ngành công nghiệp hiện đại.
Vào năm 2014, Trung Quốc không đóng vai trò quan trọng nào trong các lệnh trừng phạt Nga. Nhưng nếu lần này phương Tây gia tăng các loại hình và mức độ trừng phạt, Trung Quốc sẽ buộc phải lựa chọn. Các quyết định mà Bắc Kinh đưa ra sẽ làm suy yếu các lệnh trừng phạt hoặc tăng cường tác động của chúng, từ đó hình thành nhận thức của cả Trung Quốc và Nga về việc có thể vượt qua chi phí kinh tế nếu xảy ra căng thẳng với Mỹ hay không.
Để đánh giá các tác động này, có thể nhìn lại tác động tổng thể của các biện pháp trừng phạt kinh tế đối với Nga kể từ năm 2014. Năm 2014, ngoài các lệnh trừng phạt đa phương mới, Nga còn phải đối mặt với sự sụt giảm giá dầu toàn cầu. Trong lịch sử, những biến động trong nền kinh tế Nga có mối tương quan chặt chẽ với những biến động về giá dầu toàn cầu. Tăng trưởng chậm lại còn 0,7% vào năm 2014 và nền kinh tế giảm 2% vào năm 2015. Cuộc suy thoái năm 2014-2015 vào thời điểm đó là dài nhất. Tuy nhiên, khi giá dầu phục hồi, nền kinh tế Nga ổn định và tăng trưởng với tốc độ khiêm tốn từ năm 2016-2019 (trung bình 1,5%), ngay cả khi một số lệnh trừng phạt được thắt chặt và mở rộng.
Quỹ Tiền tệ quốc tế (IMF) ước tính rằng, từ năm 2014-2018, giá dầu giảm có tác động gấp 3 lần các lệnh trừng phạt đối với nền kinh tế Nga. Cụ thể, vào tháng 8 năm 2019, IMF ước tính rằng các lệnh trừng phạt đã khiến tăng trưởng không đạt kỳ vọng khoảng 0,2% mỗi năm kể từ năm 2014. So sánh, theo ước tính của IMF, sự sụt giảm của giá dầu toàn cầu khiến tăng trưởng của Nga thấp hơn khoảng 0,6% so với kỳ vọng mỗi năm kể từ năm 2014. Nhiều nhà kinh tế coi các lệnh trừng phạt là một lực cản tiếp tục đối với tăng trưởng kinh tế ở Nga, cùng với một loạt vấn đề cơ cấu khác trong nền kinh tế (bao gồm tham nhũng và dân số già hóa). Tuy nhiên, điều này sẽ bị giảm nhẹ nếu giá dầu vẫn giữ ở mức cao xung quanh 80-100 đô la Mỹ/thùng như hiện nay.
Đối với lĩnh vực năng lượng và các tập đoàn lớn. Nếu so với lần trừng phạt trước thì lần này các biện pháp của phương Tây đã nhắm vào các công ty nhiều hơn là các cá nhân Nga (lần trước, hơn một nửa số trừng phạt nhắm vào cá nhân). Một số biện pháp trừng phạt theo ngành được đưa ra nhằm khiến Nga khó hiện đại hóa lĩnh vực dầu mỏ của mình bằng cách tiếp cận với công nghệ và nguồn vốn của phương Tây. Dựa trên dữ liệu từ năm 2012-2016, nghiên cứu phát hiện ra rằng trung bình các công ty bị xử phạt mất khoảng một phần tư doanh thu hoạt động, hơn một nửa giá trị tài sản và khoảng một phần ba số nhân viên so với những công ty không bị xử phạt cùng quy mô, cùng ngành. Mặc dù sau các lệnh trừng phạt với các công ty năng lượng của Nga phần lớn vẫn có thể hoạt động kinh doanh bình thường do không bị cấm xuất khẩu dầu như những gì Iran trải qua nhưng trong lần trừng phạt này, việc cả Mỹ và Đức thảo luận, thống nhất với nhau trong việc dừng triển khai dự án Dòng chảy phương Bắc 2 với công suất khoảng 110 tỉ mét khối/năm, gấp đôi công suất Dòng chảy phương Bắc 1, sẽ là một đòn mạnh giáng vào liên kết năng lượng Nga – Đức, Nga – EU trong tương lai. Trong khi đó, các đường ống tuyến Ukraine (40 tỉ mét khối/năm), và Dòng chảy Turk (31,5 tỉ mét khối/năm) đều phụ thuộc lớn vào tình hình chiến tranh hiện nay. Không tính đến bất kỳ hình phạt nào (ví dụ như vi phạm hợp đồng) và giả định mức giá trung bình hàng ngày được thấy vào năm 2021, việc cắt hoàn toàn khí đốt từ đường ống sang châu Âu sẽ khiến Gazprom bị mất doanh thu 20 tỉ đô la.
Sự mất mát ở quy mô như vậy ít có khả năng làm suy suyển Nga và các tổ chức cũng dự báo rằng giá cao hơn sẽ dẫn đến việc Gazprom kiếm được hơn 90 tỉ đô la lợi nhuận hoạt động trong năm nay. Nhưng điều này để lại một hệ lụy chiến lược vô cùng quan trọng với Nga trong việc áp đặt ảnh hưởng lớn hơn ở châu Âu, đó là nó sẽ thúc đẩy chiến lược năng lượng sạch và tốc độ đa dạng hóa nguồn cung cũng như cải thiện hệ thống cơ sở hạ tầng năng lượng ở châu Âu. Tuy nhiên, điều này sẽ cần thời gian khoảng 10 năm, còn trước mắt, khó khăn lớn nhất với châu Âu là các công ty năng lượng của nước này sẽ đối diện với bài toán cân đối tài chính khi mà giá nhập khẩu lên quá cao (do cú sốc về chiến sự) còn giá bán đã được cố định và điều chỉnh theo tỷ lệ theo hợp đồng. Bên cạnh đó, giá năng lượng tăng cao sẽ làm trầm trọng thêm bài toán lạm phát vốn đang làm Anh, Pháp và nhiều nước khác đau đầu.
Trung Quốc có thể hỗ trợ Nga về các biện pháp trừng phạt như vậy bằng cách giúp các công ty Nga tránh bị ảnh hưởng. Ví dụ, các ngân hàng quốc doanh của Trung Quốc hoặc Chính phủ Trung Quốc có thể cung cấp các khoản vay cho các công ty Nga bị ảnh hưởng. Các ngân hàng Trung Quốc cũng có thể tình nguyện xử lý các khoản thanh toán quốc tế cho công ty của Nga. Nếu Trung Quốc có thể giúp các công ty lớn của Nga kinh doanh bất chấp các lệnh trừng phạt tài chính nghiêm ngặt của Mỹ, thì điều này sẽ làm suy yếu hiệu quả của bất kỳ chương trình trừng phạt nào của Mỹ trong tương lai. Trung Quốc sẽ chứng tỏ sức mạnh tài chính của mình và sẽ có các công cụ tài chính có thể được triển khai lại trong các cuộc khủng hoảng trong tương lai.
Đối với lĩnh vực tài chính tiền tệ. Trái với thị trường năng lượng, các biện pháp hạn chế và trừng phạt tài chính có thể tác động ngay lập tức và lâu dài lên sự phát triển kinh tế của Nga. Nhưng so với việc “đóng băng” dự trữ ngoại tệ của ngân hàng trung ương Nga thì việc loại một số ngân hàng nước này khỏi SWIFT có thể đang bị đánh giá cao quá mức.
Các biện pháp trừng phạt của Mỹ đối với các giao dịch liên quan đến nợ có chủ quyền của Nga cố gắng gây khó khăn hơn và tốn kém hơn cho Chính phủ Nga khi vay từ các thị trường vốn quốc tế. Chính phủ Nga, giống như nhiều chính phủ khác, huy động tiền từ các nhà đầu tư quốc tế bằng cách bán trái phiếu. Vào tháng 8-2019, Mỹ đã áp đặt các hạn chế đối với một số giao dịch của Mỹ đối với trái phiếu có chủ quyền của Nga và thắt chặt các hạn chế này vào tháng 4-2021. Các lệnh trừng phạt của Mỹ cấm các nhà đầu tư nước này mua trái phiếu của Nga trên thị trường sơ cấp nhưng không cấm giao dịch thị trường thứ cấp. Nhưng lần trừng phạt này sẽ khác.
Cơ cấu dự trữ ngoại tệ của Nga hiện nay là không bình thường theo tiêu chuẩn toàn cầu. Theo IMF, trong số 149 quốc gia cung cấp thông tin chi tiết về dự trữ của họ, đô la Mỹ chiếm 59% trong ba tháng (tính đến tháng 9-2021), trong khi nhân dân tệ của Trung Quốc chỉ chiếm 2,7%, dự trữ bằng vàng chiếm 21,7%. Ngược lại, Ngân hàng trung ương Nga chỉ nắm giữ 6,6% dự trữ trong tài sản của Mỹ, trong đó tài sản của Trung Quốc chiếm 13,8%, tài sản của Pháp chiếm 12,2%, tài sản của Nhật Bản là 10% và tài sản của Đức là 9,5%. Ngay cả khi Nga nỗ lực bảo vệ nền kinh tế của mình khỏi các lệnh trừng phạt, Mỹ có thể đánh vào các công cụ tài chính mạnh mẽ đối với Ngân hàng trung ương Nga. Cụ thể là Mỹ có thể cấm bất kỳ giao dịch đô la nào của Nga và các đồng minh có thể bổ sung bằng hành động tương tự đối với giao dịch euro, bảng Anh và đồng yen. Một bước đi như vậy có thể cản trở khả năng bán dự trữ ngoại tệ của Nga. Một lựa chọn khác có thể là một danh sách đen đầy đủ đóng băng bất kỳ tài sản nào được giữ trong các khu vực pháp lý của Mỹ và các khu vực tài phán của các quốc gia khác nơi các đồng minh tham gia cùng Washington. Điều đó có thể ảnh hưởng không chỉ đến hoạt động ổn định tiền tệ của ngân hàng mà còn ảnh hưởng đến các giao dịch quan trọng đối với thương mại quốc tế của Nga.
Đến nay, Bắc Kinh và Moscow phần lớn đã thành công trong nỗ lực “phi đô la hóa” thương mại song phương, nhưng điều này đã không đạt được thông qua quốc tế hóa đồng nhân dân tệ, mà bằng cách chuyển sang sử dụng đồng euro như một phương tiện trao đổi. Khoảng 80% các giao dịch giữa Trung Quốc và Nga hiện được thực hiện bằng euro, mà theo một số chuyên gia Nga lưu ý, hầu như không loại trừ nguy cơ bị trừng phạt.
Nhưng việc đề cao tác động của SWIFT với việc thanh toán quốc tế của Nga có thể đang bị thổi phồng. Thứ nhất, chỉ có “một số ngân hàng” Nga bị loại bỏ khỏi SWIFT, không ai rõ là bao nhiêu và những ngân hàng nào. Thứ hai, Nga có thể sử dụng một hệ thống thay thế hoặc sử dụng hệ thống của Trung Quốc. Các giao dịch sẽ di chuyển hàng loạt sang SPSF của Nga, điều đó sẽ gây ra một số gián đoạn – nhưng không phải là thảm họa. Theo thời gian, đầu tư vào SPSF sẽ làm cho hệ thống nhanh hơn.
Trong khi đó, phương Tây sẽ chịu ảnh hưởng trong việc gián đoạn giao dịch kinh doanh với Nga. Và việc cắt đứt các ngân hàng của Nga có thể làm tổn hại đến lợi ích của Mỹ. Mỹ nắm giữ ảnh hưởng lớn đối với nền tài chính quốc tế nhờ sự thống trị của đô la và vai trò nổi bật của nó trong các hệ thống thanh toán toàn cầu. Chính trị hóa nhanh chóng sẽ mang lại cho Trung Quốc động lực để tăng cường CIPS. Nó cũng sẽ giúp Trung Quốc lôi kéo bất kỳ quốc gia nào có quan hệ bất ổn với Mỹ đang tìm kiếm các giải pháp thay thế. Đến cuối năm 2021, CIPS có khối lượng giao dịch trung bình hàng ngày là 310 tỉ nhân dân tệ (50 tỉ đô la Mỹ) – kém hơn so với ước tính 400 tỉ đô la Mỹ của SWIFT nhưng gần gấp đôi khối lượng của nó một năm trước đó.
(*) TS. Phạm Sỹ Thành – Giám đốc Chương trình Nghiên cứu chiến lược Mekong – Trung Quốc (VNUA)
Mời quý bạn đọc theo dõi tiếp phần 2 của chuyên đề tại đây.
