Ngân hàng Nhà nước giải thích luật?

Ngân hàng Nhà nước giải thích luật?

Hải Lý

(TBKTSG) - Trong một nhà nước pháp quyền không thể lẫn lộn vai trò, chức năng của cơ quan hành pháp và cơ quan lập pháp. Nếu cơ quan hành pháp cũng tạo ra luật, giải thích luật như Ngân hàng Nhà nước (nhnn) đã làm trong hai vụ án Huyền Như và bầu Kiên, thì còn đâu vai trò lập pháp của Quốc hội?

Vụ việc bắt đầu khi trong năm 2011 Ngân hàng TMCP Á Châu (ACB) ủy thác cho 19 nhân viên gửi tiền tại Ngân hàng TMCP Công thương (VietinBank) và bị Huỳnh Thị Huyền Như chiếm đoạt 719 tỉ đồng, gây thiệt hại cho ACB.

Theo điều 106, Luật các tổ chức tín dụng năm 2010, “các ngân hàng thương mại được quyền ủy thác, nhận ủy thác, đại lý trong lĩnh vực liên quan đến hoạt động ngân hàng theo quy định của NHNN”. Mấu chốt của điều trên nằm ở tám chữ “theo quy định của NHNN”.

Vì sao lại như vậy? Vì luật có hiệu lực từ ngày 1-1-2011, nhưng đến tận ngày 8-3-2012, tức hơn 14 tháng sau, NHNN mới có Thông tư 04/2012 hướng dẫn về nghiệp vụ ủy thác. Trong thời gian 14 tháng trống vắng văn bản hướng dẫn đó, việc thực hiện quyền được ủy thác và nhận ủy thác, các ngân hàng không biết phải thực hiện thế nào cho đúng.

Chính vì thế cơ quan cảnh sát điều tra Bộ Công an mới có văn bản hỏi NHNN để xác định việc ủy thác của ACB liệu có vi phạm quy định, quy định tại những văn bản nào, chế tài cụ thể ra sao.       

Tạm thời bỏ sang một bên trả lời của NHNN, ở đây có vấn đề không thể không lưu tâm. Đó là vì sao NHNN - một cơ quan hành pháp - lại đứng ra giải thích quy định của luật? Theo điều 85 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, chỉ có Ủy ban Thường vụ Quốc hội mới có thẩm quyền giải thích luật. Cơ quan cảnh sát điều tra đáng ra phải gửi văn bản hỏi về điều 106 Luật các tổ chức tín dụng nói trên đến Ủy ban Thường vụ Quốc hội mới đúng địa chỉ. Đằng này địa chỉ gửi đến đã không đúng, nơi nhận văn bản không đúng địa chỉ ấy cũng vẫn đứng ra nhận trách nhiệm trả lời!

Từ trước đến nay, việc soạn thảo các văn bản quy định, kể cả luật, liên quan đến lĩnh vực tiền tệ đều do NHNN đảm nhiệm. Việc soạn thảo Luật các tổ chức tín dụng cũng do NHNN tiến hành, sau đó lấy ý kiến đóng góp của các bộ, ngành và trình ra Quốc hội phê duyệt. Tuy nhiên, cơ quan soạn thảo ra luật không có nghĩa là có luôn quyền giải thích luật. Bằng việc có văn bản trả lời cơ quan cảnh sát điều tra, NHNN đã giải thích điều 106 Luật các tổ chức tín dụng và đã vi phạm điều 85 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Sự vi phạm này ai chịu trách nhiệm và xử lý thế nào?

Đã thành quy luật bất thành văn từ lâu, ở Việt Nam mỗi khi Quốc hội thông qua một bộ luật nào đó, việc thực hiện nó trong cuộc sống, bất chấp thời điểm có hiệu lực đã được ghi rõ trong luật, phải đợi nghị định, thông tư và hàng loạt văn bản dưới luật khác hướng dẫn. Hầu hết các văn bản hướng dẫn đều do các cơ quan hành pháp (các bộ, ban, ngành) ban hành. Thiếu các văn bản hướng dẫn này, luật không thể thực hiện được. Như vậy, chẳng khác nào cơ quan hành pháp đang tiếm quyền của cơ quan lập pháp mà không hề bị thổi còi.

Sự lẫn lộn chức năng của cơ quan hành pháp và cơ quan lập pháp không những khiến cho một số quy định của luật có thể trở nên méo mó, ai hiểu thế nào cũng được, mà còn gây ra sự lạm dụng quy định, làm biến chất quy định bằng những văn bản hướng dẫn, làm cho các đối tượng chịu sự điều chỉnh của luật như doanh nghiệp, người dân, tổ chức kinh tế bị ảnh hưởng. Trong một nhà nước pháp quyền, sống và làm việc theo pháp luật phải được đặt lên hàng đầu. Nhưng làm sao đây để đảm bảo cho doanh nghiệp, cho dân quyền được thực hiện điều đó nếu ở mọi cấp bậc, cơ quan nào cũng có thể ban hành các văn bản hướng dẫn luật và sử dụng nó để điều chỉnh hành vi hoạt động của tổ chức, cá nhân?

Nhìn rộng hơn, một thể chế kinh tế bao dung cho sự không rõ ràng, không có ranh giới rạch ròi giữa cơ quan hành pháp và cơ quan lập pháp liệu có thể tồn tại mãi hay đã đến hồi phải cải cách triệt để? Đây mới chính là một trong những bài học lớn nhất mà chúng ta cần phải rút ra từ hai vụ án trọng điểm nói trên.  

Trở lại với văn bản trả lời của NHNN. Ngày 17-5-2012, NHNN có Công văn số 350 do Phó chánh thanh tra giám sát Đặng Văn Thảo ký, trả lời cơ quan cảnh sát điều tra, trong đó nêu rõ ACB được thực hiện nghiệp vụ ủy thác; ACB thực hiện nghiệp vụ ủy thác khi chưa có hướng dẫn của NHNN là vi phạm điều 106, Luật các tổ chức tín dụng; chưa có chế tài xử lý đối với hoạt động ủy thác khi chưa có hướng dẫn của NHNN.

Công văn 350 chỉ ra ACB (và các ngân hàng khác) được thực hiện nghiệp vụ ủy thác chỉ khi có hướng dẫn của NHNN, tức là thực hiện một nghiệp vụ kinh doanh phải đáp ứng được điều kiện đi kèm. Điều kiện đi kèm ở đây là hướng dẫn của NHNN. Giả sử điều kiện này là cần thiết đi chăng nữa, nó phải được ban hành ngay khi Luật các tổ chức tín dụng có hiệu lực. Trên thực tế, nó ra đời trễ hơn luật 14 tháng. Trong thời gian đó, các ngân hàng phải “ngồi im” không được ủy thác và nhận ủy thác. Đấy chỉ là một hướng dẫn của một văn bản dưới luật. Còn hàng trăm, hàng ngàn hướng dẫn khác của văn bản dưới luật khác, người dân và doanh nghiệp cũng phải ngồi im nhìn mà không kinh doanh, không làm ăn sao?