Nhà nước có cần giải cứu các dự án BOT giao thông thua lỗ?

(KTSG) - Bộ Giao thông Vận tải trình Chính phủ giải pháp xử lý khó khăn, vướng mắc tại tám dự án BOT giao thông bằng sử dụng khoản chi ngân sách nhà nước 10.650 tỉ đồng. Hình thức giải cứu bao gồm chia sẻ việc thiếu hụt doanh thu so với phương án tài chính của nhà đầu tư cũng như chấm dứt hợp đồng và mua lại dự án(1). Liệu rằng các giải pháp này từ phía Nhà nước có hợp lý, khả thi và phù hợp với quy định pháp luật?

• Hơn 10.000 tỉ đồng vốn ngân sách để xử lý khó khăn tại 8 dự án BOT giao thông
• Xử lý 8 dự án BOT khó khăn: gập ghềnh tìm lối thoát

Trên thực tế, từ nhiều năm qua, khi đàm phán để ký kết và trong triển khai các hợp đồng BOT, vấn đề này luôn được các nhà đầu tư quan tâm và trở thành yếu tố nhạy cảm cả về tài chính và pháp lý. Có nghĩa rằng, một khi khu vực tư nhân tự thu xếp tiền để thay vai trò Nhà nước đầu tư các dự án cơ sở hạ tầng mà chịu rủi ro thì Nhà nước có bù đắp hay chia sẻ gì hay không? Bởi lĩnh vực đầu tư này không có tính cạnh tranh thị trường, việc nhà đầu tư sợ rủi ro dẫn đến thua lỗ, mất tiền là hợp lý. Tuy nhiên, đối với Nhà nước, điều đó cũng không dễ dàng, bởi nếu việc bù lỗ hay chia sẻ rủi ro trở thành đương nhiên, khác với nguyên tắc “lời ăn lỗ chịu” khi nhượng quyền đầu tư, khai thác cơ sở hạ tầng cho tư nhân, thì cơ quan nhà nước có liên quan sẽ phải giải trình ra sao trước các cơ quan dân cử đại diện cho người dân đóng thuế?

Dù sao thì trong Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư (PPP), Nhà nước đã quy định có tính cam kết với các nhà đầu tư về việc này. Theo đó, “Khi doanh thu thực tế đạt thấp hơn 75% mức doanh thu trong phương án tài chính tại hợp đồng dự án PPP, Nhà nước chia sẻ với nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án PPP 50% phần chênh lệch giữa mức 75% doanh thu trong phương án tài chính và doanh thu thực tế”.

Vấn đề ở chỗ mọi việc có đơn giản và coi như được giải quyết theo cách như vậy được không ?

Trở lại bản chất của đầu tư PPP

Kinh nghiệm chung trên thế giới cho thấy rằng đối với các chính phủ, việc sử dụng phương thức PPP cho cơ sở hạ tầng có thể “lách” được rào cản trần nợ công nhưng không phải là giải pháp tối ưu về tài chính ở khâu xây dựng, ít nhất là khi so sánh với phát hành trái phiếu công để đầu tư công trình. Tuy nhiên, lợi thế đạt được chính là huy động và khai thác các kỹ năng quản lý tiên tiến và công nghệ vượt trội của khu vực tư nhân, qua đó các công trình cơ sở hạ tầng của nền kinh tế sẽ có chất lượng cao, được vận hành hiệu quả để mang lại sự tiết kiệm trong chi phí bảo trì về lâu dài. Về nguồn vốn thực hiện, các nước đều xác định tiêu chí đầu tư dài hạn, coi trọng sự tham gia không chỉ của các ngân hàng và quỹ đầu tư mà còn của các nhà đầu tư nhỏ lẻ bằng phương thức trái phiếu hay cổ phần.

Giả sử hàng trăm dự án PPP khác đang và sẽ được triển khai rơi vào hoàn cảnh tương tự và đều chờ giải cứu từ Nhà nước thì con số chi phí ngân sách có thể dừng ở 10.650 tỉ đồng được không?

Về cơ sở pháp lý, các quan hệ liên quan đến mọi dự án PPP đều trước hết và cơ bản dựa trên hợp đồng ký giữa công ty dự án và cơ quan nhượng quyền là nhà nước. Theo đó, các đạo luật chỉ đóng vai trò nền tảng, hỗ trợ mà không điều chỉnh chi tiết thỏa thuận giữa các bên.

Ở Việt Nam, nhất là liên quan đến các dự án BOT giao thông đã được tiến hành trong những năm qua, tình hình lại có vẻ ngược lại. Phần lớn các nhà đầu tư cam kết thực hiện với cơ quan nhà nước thực ra chỉ là người phát triển dự án (developer) với số vốn ít ỏi bỏ ra ban đầu, còn lại chủ yếu huy động vốn từ ngân hàng thương mại. Chưa nói tới công nghệ, quản trị chưa tương xứng dẫn đến chất lượng đầu ra thấp, các khoản đầu tư không hướng tới dài hạn, nên chỉ sau vài năm mà dòng tiền không bảo đảm theo tiến độ đã gặp khó khăn hay khủng hoảng. Về pháp lý, các hợp đồng dự án cũng thường không được chuẩn bị kỹ càng, cốt sao được cấp phép để triển khai nhanh nên không tính toán và lường trước hết mọi vấn đề phát sinh, bao gồm cả các rủi ro, để đàm phán và thỏa thuận.

Trên tất cả, tư duy hành chính còn khá nặng, phản ánh bằng các quy định quá chi tiết của các nghị định về PPP trước đây và Luật PPP năm 2020, dẫn đến các thỏa thuận hợp đồng mang tính cá biệt của từng dự án không còn ý nghĩa. Hệ quả tổng thể là một khi phát sinh rủi ro, dù là rủi ro chính sách, pháp luật hay quản trị và thị trường, các bên đều trông cậy vào Nhà nước để tìm cách giải quyết bằng con đường hành chính.

Có thể nhận định rằng nếu đặt chủ trương là chuyển gánh nặng của Nhà nước sang khu vực tư nhân thông qua giải pháp PPP thì mục tiêu ấy dường như không đạt được, thay vào đó, cái gánh nặng ấy vẫn còn trên vai Nhà nước và có lẽ lại nặng hơn.

Mổ xẻ thua lỗ và tiền lệ pháp của việc Nhà nước giải cứu

Theo logic, thua lỗ của các dự án PPP chủ yếu đánh vào người cho vay là các ngân hàng và người vận hành là công ty dự án. Nếu một dự án BOT giao thông không đạt dòng tiền như dự tính và cam kết, ngân hàng có thể khởi kiện bên vay là công ty dự án, trừ khi có bảo lãnh của nhà đầu tư phát triển dự án ban đầu. Công ty dự án có thể phá sản, trong khi ngân hàng nhận tài sản thế chấp lại khó phát mại hay tự quản lý, vận hành, và khi không thu hồi được tiền, tỷ trọng các dư nợ xấu sẽ tăng lên. Tình thế này trở nên nghiêm trọng và gây tác động lớn về kinh tế - xã hội, đặc biệt trong lĩnh vực tài chính - ngân hàng, một khi hàng loạt dự án rơi vào thua lỗ tương tự, dẫn đến hệ quả là Nhà nước nói chung, thay cho các cơ quan ký các hợp đồng BOT cụ thể, khó có thể ngồi yên và không can thiệp.

Nhưng Nhà nước có thể can thiệp như thế nào?

Trước hết, cần làm rõ nguyên nhân của sự việc. Theo lẽ công bằng, các dự án BOT thua lỗ bởi lý do hay hệ quả của sự thay đổi về chính sách, pháp luật thì lỗi và trách nhiệm phải thuộc về Nhà nước, còn nếu do nguyên nhân thị trường thì chủ đầu tư dự án, trong đó có các bên cho vay, đương nhiên phải chịu. Khi quy định phương thức chia sẻ do giảm doanh thu của dự án, Luật PPP đã đề cập trách nhiệm này, tuy nhiên để áp dụng cơ chế chia sẻ như đã nêu, luật cũng quy định các điều kiện khác vốn không liên quan đến quy lỗi hay trách nhiệm. Xét theo bản chất của phương thức PPP, cách quy định của luật như vậy cần được hiểu rằng đó chỉ là các giới hạn về chính sách mà không thể tự động áp dụng thay cho các hợp đồng đã ký.

Như vậy, ít nhất có ba câu hỏi liên quan trực tiếp cần được đặt ra khi xem xét đề xuất chi ngân sách 10.650 tỉ đồng để giải cứu các dự án BOT của Bộ Giao thông Vận tải. Thứ nhất, thua lỗ của các dự án đến từ đâu? Thứ hai, việc bộ này dự kiến áp dụng hai phương thức vừa chia sẻ rủi ro vừa mua lại dự án dựa trên căn cứ pháp lý nào, tức áp dụng thỏa thuận hợp đồng hay quy định của pháp luật? Và thứ ba, quan điểm đề xuất của bộ xuất phát từ vai trò quản lý vĩ mô, sự phê chuẩn hành chính theo thẩm quyền hay đại diện bên Nhà nước đối với giải pháp từ các bên còn lại của dự án?

Bởi không có giải pháp chính sách nào không gây tác động và hậu quả, vấn đề quan trọng cần lưu ý là chắc chắn đề xuất của Bộ Giao thông Vận tải nếu được Chính phủ phê chuẩn sẽ trở thành một “tiền lệ pháp”, tức cơ chế áp dụng luật được thừa nhận cho giải quyết tranh chấp từ các hợp đồng BOT nói riêng và PPP nói chung. Theo đó, giả sử hàng trăm dự án PPP khác đang và sẽ được triển khai rơi vào hoàn cảnh tương tự và đều chờ giải cứu từ Nhà nước thì con số chi phí ngân sách có thể dừng ở 10.650 tỉ đồng được không ?

Liệu có nên cân nhắc cách tiếp cận khác ?

Trở lại khái niệm PPP đúng nghĩa, điều cốt yếu phải dựa vào là các thỏa thuận hợp đồng của từng dự án cụ thể kết hợp với phát huy tối đa sự tham gia và các sáng kiến chủ động từ khu vực tư nhân, hơn là tính dẫn dắt hay áp đặt hành chính từ phía Nhà nước. Theo quan điểm này, dư luận lại thấy thiếu vắng sự đóng góp của các nhà tư vấn chuyên ngành về quản trị, tài chính và pháp lý? Lưu ý rằng các định chế quốc tế như Ngân hàng Thế giới và kinh nghiệm các nước luôn luôn nhấn mạnh vai trò của trung tâm tư vấn tập trung về PPP bên cạnh Chính phủ khi triển khai cơ chế này.

Theo đó, chẳng hạn có thể cân nhắc giải pháp tái cấu trúc mô hình sở hữu, quản trị và tài chính của các dự án khi gặp khó khăn ở giai đoạn vận hành, trên cơ sở đó có thể thương mại hóa từng dự án cụ thể để huy động các nguồn vốn có sẵn trên thị trường, thay cho các rủi ro mà duy nhất các ngân hàng cho vay phải gánh chịu.

Trong kinh tế thị trường, vai trò bệ đỡ của Nhà nước chỉ nên và cần sử dụng như là giải pháp và nguồn lực cuối cùng.

(*) Thành viên NHQuang và Cộng sự, Trọng tài viên Trung tâm Trọng tài quốc tế Việt Nam
(1) https://vneconomy.vn/nhieu-du-an-bot-giao-thong-can-ngan-sach-cuu-nguy.htm