Khu kinh tế biển trong tư duy đột phá chiến lược

Khu kinh tế biển trong tư duy đột phá chiến lược

PGS.TS. Trần Đình Thiên (*)

(TBKTSG) - Hiện nay, nhiều yếu tố khách quan lẫn chủ quan đang đòi hỏi phải đánh giá lại cách phát triển ồ ạt các khu kinh tế, hay rộng hơn là các tổ chức thể chế phát triển công nghiệp hiện đại, bao gồm các khu công nghiệp, khu chế xuất và cụm công nghiệp(1).

Phát triển ồ ạt nhưng thiếu hiệu quả

Khởi đầu từ khu kinh tế mở (KKT) Chu Lai vào năm 2003, chỉ sau chưa đầy 10 năm, Việt Nam hiện đã có 15 KKT ven biển. Gần đây, có thêm ba KKT được bổ sung thêm vào quy hoạch là KKT Đông Nam Quảng Trị, KKT ven biển Thái Bình và KKT Ninh Cơ (Nam Định). Tổng diện tích đất và mặt nước của 18 KKT này là 721.782 héc ta.

Nhiều công trình nghiên cứu gần đây đã cho thấy sự phát triển ồ ạt các loại hình tổ chức công nghiệp nói trên, đặc biệt là các KKT ven biển chưa đạt hiệu quả, gây lãng phí nguồn lực và cản trở xu hướng hiện đại hóa nền kinh tế. Thực tế này không mang tính đơn lẻ mà là sản phẩm của quá trình phát triển kinh tế theo kiểu “phong trào”, được thúc đẩy bằng nhiều nhóm động cơ và lợi ích. Thực tế này phản ánh một yêu cầu cấp bách về đổi mới mô hình tăng trưởng và tái cấu trúc nền kinh tế.

Về chức năng, các KKT, khu công nghiệp, khu chế xuất hay ở “tầm thấp hơn” là cụm công nghiệp địa phương được xây dựng nhằm hai nhóm mục tiêu chính: 1. thu hút đầu tư tập trung, hình thành các trung tâm phát triển; 2. tạo sức lan tỏa phát triển mạnh.

Xét về quy mô, cơ cấu phát triển cũng như cấp độ thể chế, trong các loại hình tổ chức phát triển nói trên thì KKT có “đẳng cấp” cao nhất. Để đạt được các mục tiêu chức năng, các KKT phải được đáp ứng hàng loạt yêu cầu như không gian phát triển đủ lớn (ở nước ta tối thiểu là 10.000 héc ta); độ kết nối hạ tầng và liên kết kinh tế với bên ngoài thông suốt; tổ chức liên kết ngành trong KKT hợp lý và “đi trước” về công nghệ; trình độ thể chế cao; gắn với các đô thị lớn hiện đại với tư cách là hạt nhân kinh tế…

Đối với các KKT biển, do thường được xây dựng ở những vị trí “đắc địa” và gắn với cảng biển tốt nên chúng được kỳ vọng rất lớn về khả năng thu hút đầu tư, tạo đột phá và sức lan tỏa phát triển nhanh. Cũng do vậy, việc xây dựng các KKT thường được hỗ trợ bằng các chính sách ưu đãi đặc biệt. Ngoài ra, các KKT biển còn được thiết kế phát triển dựa trên những lợi thế và chức năng đặc thù. Đó là có đặc thù kết cấu ngành, gắn với các cảng biển; hoạt động công nghiệp không gây xung đột môi trường và hài hòa với sự phát triển của các ngành khác; có “hậu phương” phát triển đất liền đủ lớn; gắn với đô thị cảng biển hiện đại. Tuy nhiên, kết quả thực tế và triển vọng phát triển các KKT biển ở nước ta cho đến nay chưa thực sự tương xứng với kỳ vọng.

Hệ quả và nguyên nhân

Quá trình phát triển thực tế 15 KKT biển ở nước ta thời gian qua dẫn tới những hệ quả rất đáng lưu ý.

Thứ nhất, nhiều KKT biển được triển khai xây dựng trong một thời gian ngắn tạo ra sự đầu tư dàn trải, phân tán nguồn lực và gây ra tình trạng cạnh tranh giành vốn quyết liệt giữa các địa phương được quy hoạch xây dựng KKT. Kết cục là sự chậm trễ và lãng phí lớn, kéo theo xu hướng cố gắng “lấp đầy” thật nhanh KKT bằng mọi giá. Cuộc đua tranh xây dựng KKT trên thực tế được thúc đẩy bằng tổ hợp các động cơ lợi ích ngắn hạn và mang tính cục bộ, gây nên những méo mó nghiêm trọng trong cơ chế điều hành và quản trị phát triển kinh tế nói chung, KKT nói riêng.

Cách làm như vậy vô hình trung đã dẫn tới một định hướng sai lệch: tập trung cho cuộc cạnh tranh giữa các địa phương, trong khi đáng ra phải nỗ lực cao nhất để quốc gia có thể cạnh tranh với các nền kinh tế khác trong việc thu hút vốn đầu tư quốc tế.

Bên cạnh đó, công tác thu hút đầu tư vào KKT được thực hiện trong khi chưa định hình rõ định hướng quy hoạch tổng thể quốc gia về chiến lược phát triển công nghiệp còn khiến cho việc xây dựng các KKT biển không đáp ứng được các yêu cầu đặc thù như gắn với lợi thế cảng biển và lợi thế “mặt tiền” biển, yêu cầu xây dựng những “cứ điểm” mạnh phục vụ cuộc cạnh tranh phát triển kinh tế biển và tranh chấp biển đang diễn ra ngày càng gay gắt tại khu vực biển Đông.

Thứ hai, phát triển ồ ạt các KKT biển làm cho nền kinh tế không thể chuẩn bị đầy đủ các điều kiện tiên quyết cho sự phát triển kinh tế tập trung quy mô lớn và đẳng cấp cao. Hai lực lượng “chủ công” để phát triển hiệu quả các KKT biển là doanh nghiệp trong nước và nguồn nhân lực chất lượng cao lại là những yếu tố bị thiếu hụt nghiêm trọng nhất. Hệ quả tất yếu là phần quan trọng nhất của lợi ích tăng trưởng có được từ sự phát triển KKT sẽ thuộc về các nhà đầu tư nước ngoài do bị họ chi phối về vốn đầu tư.

Thứ ba, một số KKT lớn không có không gian phát triển trên đất liền đủ lớn. Dải đất dọc biển của nước ta hẹp, “hậu phương công nghiệp” trên đất liền rất hạn chế trong khi mức độ kết nối rất yếu. Nước ngọt - nguồn tài nguyên cơ bản phục vụ cho sự phát triển công nghiệp tập trung và đô thị lớn hiện đại - ở một số vùng còn thiếu. Việc khắc phục những điểm yếu sinh tử này cần nhiều thời gian và vốn liếng. Trong bối cảnh đó, việc xây dựng hàng loạt KKT có thể gây ra những nguy cơ và sự xung đột không dễ giải quyết. Trường hợp KKT Vũng Áng (thiếu không gian phát triển đủ lớn, thiếu nguồn nước ngọt) hay KKT Vân Phong (thiếu hậu phương công nghiệp và sự kết nối phát triển vùng) là những ví dụ. 

Thứ tư, việc thiết kế KKT chưa gắn kết chặt chẽ với tầm nhìn phát triển đô thị hiện đại. Điều này gây ra tình trạng mất cân đối về cơ cấu phát triển giữa quá trình công nghiệp hóa và quá trình đô thị hóa - hiện đại hóa. Trên thực tế, xu hướng xây dựng thể chế cho các KKT (và cả các KCN) hiện nay tập trung vào việc ban hành các chính sách và biện pháp ưu đãi hơn là xây dựng một cấu trúc thể chế tổng thể hiện đại.

Thứ năm, tính triển vọng trong đua tranh phát triển quốc tế của đa số KKT ở nước ta chưa thể hiện rõ, thậm chí có thể nói là còn thấp. Đây là kết quả tất yếu, mang tính tổng hợp của các yếu tố nêu trên. Một tầm nhìn không đủ, thiếu sự chuẩn bị đầy đủ các điều kiện tiên quyết cho sự hình thành một trung tâm phát triển theo kiểu bùng nổ trong thế giới toàn cầu hóa chắc chắn sẽ làm chậm quá trình phát triển các KKT biển, hạn chế sức hấp dẫn đầu tư đẳng cấp cao của chúng, do đó làm cho chúng trở nên kém triển vọng.

Để vượt qua tình trạng trên, việc đầu tiên cần làm là phải xác định đúng các nguyên nhân. Có thể kể ra một số nguyên nhân như sau:

Thứ nhất, tư duy phát triển các KKT và các KCN chưa được đặt trong nhận thức về cuộc cạnh tranh thu hút nguồn lực phát triển toàn cầu. Phát triển các KKT biển của Việt Nam luôn nằm trong cuộc tranh chấp nguồn lực đẳng cấp cao giữa các nước trong khu vực và trên phạm vi toàn cầu. Do đó, cách phát triển KKT trong tư duy cục bộ địa phương dẫn tới sự chú ý thiên lệch về định hướng thể chế, nhưng bị dàn trải về nỗ lực thực tế: các chính sách ưu đãi được coi trọng hơn đẳng cấp thể chế cần có của KKT trong khi đây mới là yếu tố quyết định. Thêm vào đó, cả hai yếu tố này đều chưa được đặt trong tương quan cạnh tranh quốc tế nên chưa tạo ra sức hấp dẫn chiến lược đủ mạnh.

Thứ hai, định hướng quốc gia tổng thể trong chiến lược phát triển KKT chưa rõ. Vì thế, quy hoạch thiết kế chưa thể hiện rõ cấu trúc chức năng đặc thù của mỗi KKT trong sự phát triển kinh tế tổng thể. Các KKT được hiểu như là một tọa độ phát triển mang tính địa phương cục bộ, là lợi ích quốc gia được chia cho các địa phương (nên phải được chia đều) chứ không phải là điểm đột phá phát triển vùng. Do vậy, lợi thế riêng lẫn khả năng bổ sung, liên kết lẫn nhau giữa các KKT không được tính đến đầy đủ. Rõ ràng nguyên tắc phân cấp quản lý trung ương - địa phương mang nặng tính “cào bằng” lợi ích giữa các địa phương, trong khi không chú ý đúng mức đến tầm nhìn quốc gia và năng lực quản lý của các địa phương đã gây ra những tổn thất vĩ mô khó bù đắp.

Thứ ba, mất cân đối nghiêm trọng giữa nguồn lực triển khai các KKT và mục tiêu về thời gian xây dựng và sứ mệnh chức năng mà các KKT gánh vác. Đây là lý do làm cho các KKT kéo dài thời gian xây dựng, làm tăng chi phí đầu tư và lãng phí rất nhiều về nguồn lực, trong đó lãng phí về “chi phí cơ hội” ít được tính đến. Kinh nghiệm quốc tế cho thấy, ở tầm quốc gia, việc tập trung đầu tư cho một số ít các KKT với định hướng ưu tiên về đẳng cấp thể chế và công nghệ thay vì mở ra tràn lan các KKT là cách lựa chọn hợp lý và khôn ngoan.

Cũng cần lưu ý một khía cạnh khác của xu hướng căng thẳng về nguồn lực đầu tư vào các KKT - khả năng bảo đảm nguồn đầu tư trong tương lai. Với tổng diện tích đất rộng lớn dành cho việc xây dựng 15 KKT biển (hơn 720.000 héc ta và còn tăng lên), giả định một mức thu hút đầu tư hết sức khiêm tốn mà các địa phương kỳ vọng đạt được cho mỗi một héc ta là 1 triệu đô la Mỹ, thì số lượng vốn cần có để lấp đầy mục tiêu đặt ra cho các KKT đã lên tới 720 tỉ đô la Mỹ(2). Đặt con số này vào cuộc tranh chấp đầu tư với hơn 70.000 héc ta KCN, sẽ dễ hình dung tính không tưởng của mục tiêu huy động vốn này. Trong khi đó, Việt Nam còn nằm trong cuộc cạnh tranh thu hút vốn đầu tư toàn cầu mà trong đó, Việt Nam không phải là địa chỉ hấp dẫn nhất.

Để phát triển hiệu quả các KKT biển

Theo cách tiếp cận nêu trên, để phát triển hiệu quả các KKT biển trong một tầm nhìn chiến lược quốc gia tổng thể, có thể nêu một số gợi ý sau:

- Quán triệt tư duy KKT biển phải là một tọa độ đột phá mạnh, lan tỏa rộng, là một cứ điểm thực thi hiệu quả chiến lược biển. KKT biển cũng phải được nhận thức rõ là điểm kết nối phát triển vùng - quốc gia với thế giới chứ không phải là “của riêng” các địa phương.

- Phải căn cứ vào nguồn lực thực tế để xây dựng chương trình phát triển KKT biển quốc gia, bảo đảm sự hài hòa, cân đối giữa các mục tiêu tốc độ, quy mô, chất lượng phát triển.

- Quán triệt định hướng xây dựng các KKT biển đẳng cấp cao về cơ cấu và thể chế. Tính vượt trội về trình độ hệ thống thể chế phải là tiêu chuẩn bắt buộc hàng đầu.

- Phải chuẩn bị nghiêm túc các điều kiện cần và đủ cho sự phát triển KKT gồm các nguồn tài nguyên tự nhiên cơ bản, không gian phát triển, nguồn nhân lực, hệ thống kết nối và lan tỏa phát triển.

Tất cả những gợi ý nêu trên đều nhằm tới một đề xuất là trong giai đoạn tới Việt Nam chỉ nên tập trung phát triển bốn KKT biển quy mô lớn, gắn với bốn vùng kinh tế trọng điểm. Đây là bốn cửa mở quốc tế, bốn tọa độ kết nối phát triển vùng. Về cấp độ thể chế, đó phải là bốn KKT tự do (hay đặc khu kinh tế). Căn cứ vào thực tế, có thể đề xuất bốn KKT tự do gồm: KKT tự do Hải Phòng; KKT tự do Đà Nẵng - Chân Mây - Lăng Cô; KKT tự do Vũng Tàu và đặc khu kinh tế Phú Quốc. Đặc biệt, cần xúc tiến ngay việc nghiên cứu khuôn khổ thể chế cụ thể, cơ cấu ngành chức năng và hệ thống hạ tầng kết nối phát triển cho mỗi KKT nêu trên và xác định kịp thời lộ trình, giải pháp thực hiện.

_______
(*)  Viện trưởng Viện Kinh tế Việt Nam
(1) Tính đến nay, nước ta có 18 KKT ven biển đã được quy hoạch, có diện tích cả đất liền lẫn mặt biển là 721.782 héc ta; 260 KCN với tổng diện tích đất là 72.000 héc ta, 27 KKT cửa khẩu; khoảng 650 cụm công nghiệp địa phương. Theo báo Đầu tư ngày 20-5-2011, tỷ lệ lấp đầy các KCN hiện chỉ đạt  46%; các KKT ven biển còn thấp hơn nhiều, chỉ đạt 15-20%. 
(2) Hiện nay nhiều địa phương đặt mục tiêu thu hút vốn vào KKT, KCN ở mức 2 triệu đô la, thậm chí 3-3,5 triệu đô la/héc ta.