(KTSG) - Gần đây, trong các diễn đàn chính sách và học thuật, nhiều người đề cập, thậm chí nhấn mạnh một chủ trương, theo đó, trong kỷ nguyên mới, Việt Nam cần chuyển đổi thể chế từ quản lý nhà nước sang quản trị quốc gia.
Điều này tưởng như đơn giản vì là tất yếu khách quan khi nền kinh tế chuyển đổi từ kế hoạch tập trung sang kinh tế thị trường, nhưng thực tế diễn ra lại không hẳn như vậy. Phải chăng bởi vì độ trễ của tư duy và các thói quen, văn hóa hành xử vốn thâm căn cố đế không dễ gì phá bỏ?
- Lỗ hổng hậu kiểm: đã nhìn ra thì phải đổi cách quản lý
- Từ giấy tờ đến dữ liệu: Bước chuyển của quản trị hiện đại
Trước hết, “quản lý” và “quản trị” có khác nhau?
Ở đây bàn đến quản lý nhà nước và quản trị quốc gia. Trong suốt thời kỳ kinh tế kế hoạch tập trung, Nhà nước có vị thế độc tôn, là chủ thể sở hữu duy nhất hay chủ đạo về tài sản và tư liệu sản xuất thiết yếu, bao gồm từ đất đai, cơ sở hạ tầng đến các nhà máy, do đó đương nhiên là ông chủ quản lý, điều hành và chi phối toàn diện đời sống kinh tế - xã hội. Tất cả hành vi liên quan của ông chủ xã hội là Nhà nước, bởi thế được gọi là “quản lý nhà nước”. Các chủ thể khác trong bối cảnh đó, hoặc là cánh tay nối dài của Nhà nước, hoặc chỉ đóng vai trò tuân thủ, lệ thuộc.
Qua mấy chục năm nền kinh tế đã chuyển sang cơ chế thị trường, các chủ thể sở hữu khác đã hình thành và đóng vai trò ngày càng quan trọng, đó là khu vực kinh tế tư nhân và các đơn vị, tổ chức xã hội phi nhà nước. Một không gian mới được tạo ra, nơi Nhà nước chỉ tác động gián tiếp mà không can thiệp. Theo đó, mọi chủ thể, bao gồm cả Nhà nước, đều phải hành xử trên cơ sở pháp luật, bên cạnh hoặc thay cho các mệnh lệnh hành chính. Trên bình diện tổng thể, cách hành xử mới đó gọi là “quản trị quốc gia”, nó cần thiết để bảo đảm nền kinh tế và cả xã hội vận hành theo cùng một hướng, cho mục tiêu phát triển.
Sự cần thiết chuyển sang quản trị quốc gia
Trong bối cảnh hiện nay, từ phương diện chính sách đến nhận thức xã hội đang có một điểm chung, đó là lấy đổi mới sáng tạo của doanh nghiệp, người dân làm động lực tăng trưởng. Tuy nhiên, theo lẽ tự nhiên, không thể có đổi mới sáng tạo nếu không có không gian tự do và môi trường bình đẳng về quyền và cơ hội. Không gian và môi trường đó, một cách tất yếu, phải do Nhà nước tạo lập và đảm bảo bằng các khuôn khổ chính sách và pháp luật phù hợp.
Với các nhà lập chính sách, tư duy, thói quen “quản lý nhà nước” theo kiểu từ “bao cấp” sang “bao sân” vẫn khá nặng. Bởi thế, về mặt thể chế và chính sách, chuyển từ quản lý sang quản trị là một việc có thể đã được nhận thức rõ ràng, nhưng trên thực tế vẫn “nói dễ” mà “làm khó” bởi khá nhiều cản trở và điểm nghẽn.
Trên thực tế, các tiền đề khách quan có liên quan đã tồn tại sau mấy chục năm thực hiện đổi mới. Đó là bên cạnh Nhà nước, khu vực tư nhân và dân sự đang vận hành bằng cơ chế tự chủ, tự quản và tự chịu trách nhiệm. Mặc dù vậy, sự can thiệp của Nhà nước vào khu vực này vẫn không rõ ràng, thậm chí mâu thuẫn và lúng túng, xét từ góc độ bảo đảm các quyền và lợi ích chính đáng của các bên liên quan. Chẳng hạn, có trường hợp khá điển hình là gần đây, khi Bộ Công Thương lấy ý kiến góp ý của cộng đồng doanh nghiệp cho dự thảo sửa đổi Nghị định 83/2014 về kinh doanh xăng dầu, sau nhiều trình bày và tranh luận, hai phía người soạn thảo và các doanh nghiệp tiếp tục có cách tiếp cận và quan điểm khá khác biệt. Một bên cho rằng xăng dầu là mặt hàng chiến lược và nhạy cảm nên Nhà nước cần siết chặt quản lý, bất kể chủ thể kinh doanh là Nhà nước hay tư nhân. Trong khi đó, phân tích của bên kia lại chứng minh rằng trong bối cảnh nền kinh tế thị trường, xăng dầu quan trọng nhưng không thuộc danh mục hàng hóa thiết yếu do Nhà nước định giá, Nhà nước cần quản lý nhưng trên cơ sở tôn trọng quyền tự do, tự chủ kinh doanh của doanh nghiệp, bảo đảm cạnh tranh bình đẳng, giảm bớt các giấy phép với giá cả do thị trường quyết định nhằm bảo đảm an ninh xăng dầu và lợi ích người tiêu dùng.
Điều đó thể hiện rằng với các nhà lập chính sách, tư duy, thói quen “quản lý nhà nước” theo kiểu từ “bao cấp” sang “bao sân” vẫn khá nặng. Bởi thế, về mặt thể chế và chính sách, chuyển từ quản lý sang quản trị là một việc có thể đã được nhận thức rõ ràng, nhưng trên thực tế vẫn “nói dễ” mà “làm khó” bởi khá nhiều cản trở và điểm nghẽn.
Khó khăn hay thách thức nào cần vượt qua?
Điểm nghẽn lớn nhất thuộc về pháp luật và thể chế quản trị đất đai, trong đó có những khía cạnh căn bản đã được các cấp đề cập nhưng chưa xem xét đến cùng, gắn với sở hữu tài sản và thương quyền. Cụ thể, sau mấy chục năm đổi mới, Nhà nước tiếp tục là ông chủ tuyệt đối về đất đai. Mặc dù qua các lần sửa đổi Luật Đất đai, xét về hình thức, các quyền sử dụng đất của người dân, doanh nghiệp đã được mở rộng nhưng Nhà nước vẫn nắm chặt quyền lực hành chính để can thiệp, chi phối bốn lĩnh vực chủ yếu, bao gồm: mục đích sử dụng đất, thời hạn sử dụng đất, giá cả đất và thu hồi đất. Riêng trong nội dung sử dụng đất, các quyền của người sử dụng nếu có được mở rộng theo luật thì lại tiếp tục được kiểm soát, trói buộc bằng nhiều tầng nấc quy hoạch, là công cụ quản lý đã và đang ngày càng được các cơ quan nhà nước ưa dùng.
Thời gian qua đã có nhiều ý kiến, phân tích và kiến nghị rất hay về các khái niệm “quản trị quốc gia”, “quản trị phát triển” hay “Nhà nước kiến tạo” khi đề cập mô hình thể chế mới để tăng tốc phát triển. Hy vọng rằng bằng các sửa đổi, bổ sung pháp luật bắt đầu từ tầng cao nhất, bước vào năm mới 2026 cũng như kỷ nguyên mới, các ý tưởng cách mạng đó sẽ được xem xét, hiện thực hóa bằng các hành động cụ thể, thiết thực.
Tình trạng trên tác động gây khó thế nào đối với mục tiêu chuyển sang quản trị quốc gia cho đổi mới sáng tạo và phát triển?
Vấn đề ở chỗ nếu lấy đổi mới sáng tạo làm động lực tăng trưởng thì động lực ấy chủ yếu thuộc về mỗi con người mà không phải các cấu trúc, cơ chế, thể chế hay các điều kiện về cơ sở hạ tầng. Theo lẽ tự nhiên, một cá nhân chỉ có thể sáng tạo nếu có động lực và cảm hứng tự thân, được khích lệ và thúc đẩy từ bên trong mà không phải chỉ bởi các tác động, sức ép từ bên trên hay bên ngoài. Động lực, cảm hứng đó lại chỉ đến trong điều kiện có không gian hành động tự do với các quyền được bảo đảm và niềm tin được duy trì ổn định. Chẳng hạn từ góc độ các doanh nghiệp, khi được Nhà nước giao đất để sử dụng thì điều căn cốt là các thương quyền có liên quan phải thuộc về họ theo hướng quyết định chủ động do nhu cầu thị trường. Muốn thế, các tài sản được tạo lập trên đất phải được thừa nhận quyền sở hữu một cách chắc chắn và ổn định, được bảo vệ độc lập như các quyền tài sản dân sự mà không phụ thuộc vào các quyết định hành chính của Nhà nước nhân danh chủ sở hữu toàn dân. Nói cách khác, đó là nguyên lý “quyền tài sản trên đất đứng trước quyền sở hữu đất” có tính phổ quát được các nước có kinh tế thị trường áp dụng.
Còn có một rào cản khá căn bản và nhạy cảm khác về thể chế cần tháo gỡ. Đó là một khi Nhà nước xác lập vị thế quản trị, hay “kiến tạo”, một phần quan trọng của mối quan hệ Nhà nước - xã hội phải thay đổi về chất, từ “trên - dưới” và “xin - cho” sang đối tác, dựa trên các nguyên lý tự chủ, minh bạch và trách nhiệm giải trình. Về thực chất, các quan hệ “quản lý nhà nước” không hoàn toàn mất đi nhưng sẽ chỉ giới hạn vào một số lĩnh vực đặc thù về thực thi pháp luật, bảo đảm an ninh - quốc phòng và quyền chỉ huy khi xử lý các tình huống đặc biệt; trong khi toàn bộ các hoạt động cho mục tiêu phát triển cần được đặc trưng bởi quan hệ “quản trị”. Tuy nhiên, để hiện thực hóa mô hình thể chế này, từ góc độ pháp luật, có một điều kiện tiên quyết cần được đáp ứng. Đó là việc bảo đảm tính pháp quyền của Nhà nước bằng hai cơ chế không thể thiếu, vừa có tính nguyên lý chung, vừa đặc biệt có ý nghĩa thiết thực trong bối cảnh hiện nay, như sau:
Thứ nhất, khi Quốc hội, thông qua cơ chế lập pháp mới, không còn can thiệp sâu và chi tiết vào thẩm quyền quản trị, điều hành của Chính phủ thì bên cạnh các lợi thế được tạo ra cũng có các rủi ro xuất hiện. Đó là việc bảo đảm tuân thủ nguyên tắc pháp quyền để tránh các quyết định hay hành xử tùy nghi theo hướng “lấn sân” hay xâm phạm các quyền cơ bản của tổ chức, công dân. Cơ chế chống rủi ro hay cái “van an toàn” đó chính là Tòa án Bảo hiến. Mặc dù Hiến pháp năm 2013, tại điều 119, đã quy định “Cơ chế bảo vệ Hiến pháp do luật định”, kể từ đó tới nay, Quốc hội vẫn chưa xây dựng, ban hành bất cứ luật nào có liên quan.
Thứ hai, chất lượng pháp quyền của Nhà nước được thể hiện rõ nhất bằng việc tuân thủ Hiến pháp. Tòa án Bảo hiến sẽ là một thiết chế đặc biệt không thuộc hệ thống tòa án thông thường, có nhiệm vụ giải thích luật và phán quyết trong các tình huống đặc biệt như: Liệu rằng một đạo luật do Quốc hội ban hành có dấu hiệu vi hiến hay không; giữa cơ quan lập pháp và hành pháp có sự lấn sân về thẩm quyền bằng việc ban hành các văn bản pháp quy - hành chính trái luật hay không; và đặc biệt, là tình huống khi các quyền cơ bản Hiến định của công dân có nguy cơ bị xâm phạm bởi bất cứ hành vi nhà nước hay công vụ nào. Theo đó, không gian thực thi quyền của mỗi tổ chức, cá nhân sẽ được mở rộng bằng khả năng có thể kiến nghị, khiếu nại lên Tòa án Bảo hiến nhằm giải quyết các vấn đề nói trên.
Tác giả tin vào thời điểm thích hợp để nêu các vấn đề này dựa theo ý kiến chỉ đạo của Tổng Bí thư Tô Lâm cho rằng cần thiết nghiên cứu, tổng kết thi hành Hiến pháp 2013 với khả năng xem xét bổ sung, sửa đổi cho phù hợp với tình hình mới của đất nước.
Thời gian qua đã có nhiều ý kiến, phân tích và kiến nghị rất hay về các khái niệm “quản trị quốc gia”, “quản trị phát triển” hay “Nhà nước kiến tạo” khi đề cập mô hình thể chế mới để tăng tốc phát triển. Hy vọng rằng bằng các sửa đổi, bổ sung pháp luật bắt đầu từ tầng cao nhất, bước vào năm mới 2026 cũng như kỷ nguyên mới, các ý tưởng cách mạng đó sẽ được xem xét, hiện thực hóa bằng các hành động cụ thể, thiết thực.
(*) Thành viên Văn phòng luật sư NHQuang và Cộng sự, Trọng tài viên Trung tâm Trọng tài quốc tế Việt Nam
