Thị trưởng – không chỉ là tên gọi

(KTSG) - Ở đô thị cơ chế kiểm soát xã hội thấp hơn rất nhiều so với nông thôn, vì vậy cần có sự quản trị khác biệt hơn so với nông thôn.

• Bất động sản gắn với bảo tồn di sản: Nền tảng của đô thị bền vững
• Hưng Yên xin dừng đề án đô thị đại học ngàn tỉ

Đô thị và mô hình thị trưởng

Đô thị là một khu vực có mật độ dân số cao, nơi tập trung nhiều tầng lớp, đa dạng về dân tộc, tôn giáo với nhu cầu xã hội khác nhau, đa dạng và luôn biến động; là nơi có nền kinh tế phát triển mạnh mẽ, có cơ sở hạ tầng kỹ thuật liên thông và đồng bộ, với nhiều dịch vụ công cộng.

Ở nhiều quốc gia, đô thị không bị chia thành các đơn vị riêng biệt, nên trong đơn vị thành phố đó cơ quan nhà nước quản trị thống nhất qua một đầu mối, công dân có thể làm thủ tục hành chính ở nơi mà họ thấy thuận tiện nhất (nên thủ tục yêu cầu đi đúng tuyến, đúng cấp ít hơn). Thậm chí, cảnh sát thi hành công vụ cũng ít phân biệt địa bàn, vì về mặt an ninh trật tự được coi là một địa bàn thống nhất nên cảnh sát trưởng phải chịu trách nhiệm chung.

Thị trưởng - người đứng đầu Tòa thị chính của thành phố - là tên gọi gần gũi và tương đồng ở nhiều đô thị của các quốc gia trên thế giới. Tuy nhiên, không chỉ là tên gọi, thị trưởng luôn gắn liền với một mô hình quản trị đô thị khác với cơ chế vận hành đô thị hiện nay ở nước ta. Ở Việt Nam, chức danh thị trưởng cũng từng được sử dụng, như ở Hà Nội trong giai đoạn 1945-1954 (xem hình).

Khảo sát một số quốc gia, chính quyền địa phương của nhiều đô thị tùy thuộc rất lớn vào đặc trưng của cấu trúc nhà nước (liên bang, đơn nhất); vào lịch sử truyền thống văn hóa và quá trình đô thị hóa.

Tuy nhiên, mô hình phổ biến là thị trưởng - hội đồng, nhưng sự phân chia quyền lực giữa thị trưởng và hội đồng khác nhau. Nếu thị trưởng được đề cao hơn thì sẽ tạo hệ thống hành chính mạnh, xử lý nhanh các vấn đề của địa phương.

Cả thị trưởng và hội đồng đều do cử tri bầu và thị trưởng chịu trách nhiệm trước cử tri cao hơn. Nếu vai trò hội đồng được đề cao, thì thị trưởng sẽ yếu hơn, thị trưởng do hội đồng bầu ra và hoạt động theo sự giám sát của hội đồng.

Thẩm quyền tập thể và cá nhân chưa phân định rõ trong quản lý đô thị ở Việt Nam

Nếu như tinh thần của Hiến pháp 1980, Luật Tổ chức HĐND và UBND trước đây mang nặng cơ chế tập thể, thì Hiến pháp 1992, 2013 và gần đây là Luật Tổ chức chính quyền địa phương đã phân định rõ thẩm quyền của tập thể UBND và cá nhân chủ tịch UBND; tức UBND vận hành theo hai cơ chế - tập thể và thủ trưởng.

Tuy nhiên, thực tế thì Luật Tổ chức chính quyền địa phương và các luật chuyên ngành không tương thích với nhau. Không biết vô tình hay cố ý mà đa số các luật chuyên ngành ghi rõ thẩm quyền UBND các cấp, ít phân định giữa UBND và chủ tịch UBND, thậm chí có một số nghị định, thông tư nội dung là ghi thẩm quyền UBND, nhưng biểu mẫu là chủ tịch UBND, điều này gây khó khăn cho việc áp dụng.

Ví dụ như Luật Đất đai 2013 quy định UBND cấp huyện cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất cho hộ gia đình, cá nhân...

Hoặc Luật Xây dựng quy định UBND cấp huyện cấp phép công trình cấp III, cấp IV và nhà ở riêng lẻ trên địa bàn do mình quản lý. Hoặc Luật Công chứng quy định việc cho phép thành lập, chuyển nhượng văn phòng công chứng thì do UBND tỉnh quyết định…

Ở đô thị, nhất là siêu đô thị như TPHCM, lượng công việc hành chính như trên rất nhiều, cần trao cho một người để được giải quyết nhanh chóng cũng như chịu trách nhiệm rõ ràng. Và tập thể UBND cần dành thời gian giải quyết các vấn đề mang tính vĩ mô hơn là giải quyết các việc riêng lẻ.

Cách hiểu thẩm quyền UBND là thẩm quyền tập thể khá phổ biến, nên nhiều cơ quan như toà án, cơ quan thanh tra, kiểm tra nhận định, nếu luật chuyên ngành ghi UBND mà chủ tịch UBND thực hiện là vi phạm nguyên tắc tập trung dân chủ.

Và cách hiểu thẩm quyền UBND là thẩm quyền tập thể khá phổ biến, nên nhiều cơ quan như tòa án, cơ quan thanh tra, kiểm tra nhận định, nếu luật chuyên ngành ghi UBND mà chủ tịch UBND thực hiện là vi phạm nguyên tắc tập trung dân chủ.

Như những nội dung trên, vẫn phải thực hiện đúng quy trình tập thể, phải làm các bước lấy ý kiến các thành viên UBND, nếu thành viên UBND không có chuyên môn sâu lĩnh vực đó hoặc quá bận rộn, họ phải cần thời gian nghiên cứu, thì ý kiến gửi đi rất chậm, dẫn đến thủ tục hành chính kéo dài, ảnh hưởng hiệu quả hoạt động của UBND. Và điều này dẫn đến dấu ấn cá nhân của người đứng đầu UBND khó thể hiện trong thời gian qua.

Cần hướng đi đột phá cho tổ chức chính quyền các đô thị hiện đại

Khung pháp lý tổ chức bộ máy hành chính đô thị ở Việt Nam có khác so với ở nông thôn nhưng chưa có nhiều khác biệt, vẫn bị cắt khúc theo từng cấp trong nội bộ, điều hành hành chính kết hợp trách nhiệm tập thể và trách nhiệm cá nhân người đứng đầu nhưng chưa rõ ràng, làm ảnh hưởng đến hiệu quả của chính quyền đô thị.

Ở TPHCM, Hà Nội, Đà Nẵng dù theo “một cấp chính quyền, hai cấp hành chính” nhưng cũng hoạt động theo chế độ tập thể lãnh đạo kết hợp với vai trò lãnh đạo cá nhân như nêu trên. Tại TPHCM, dù đã xác định UBND quận, phường làm việc theo chế độ thủ trưởng, nhưng thực tế khi hoạt động vẫn còn nhiều vấn đề luật quy định do tập thể quyết định và nhiều địa phương vẫn còn lúng túng khi triển khai thực hiện.

Việc Bộ Nội vụ đề xuất nghiên cứu mô hình thị trưởng rất phù hợp bối cảnh hiện nay, khi nhiều đô thị đã phát triển ngày càng mạnh mẽ, hướng đến thành phố thông minh.

Tuy nhiên, trong bối cảnh Việt Nam, việc làm rõ mối quan hệ giữa thị trưởng với tổ chức Đảng, với HĐND cùng cấp và các cơ quan khác là vấn đề cần được nghiên cứu một cách nghiêm túc, cẩn trọng, bởi rất nhiều “quy tắc chính trị - pháp lý” đã tồn tại ổn định và bền chặt, nên sự thay đổi cần được tính toán lộ trình phù hợp, nếu không sẽ khó giải quyết cùng lúc nhiều vấn đề.

Nên chắc chắn rằng đó không phải là sự sao chép máy móc mô hình thị trưởng tại nhiều thành phố trên thế giới mà cần có sự kế thừa các quy luật phát triển mà các quốc gia khác đã đúc kết.

Trước mắt, với xu thế cải cách hành chính mạnh mẽ hiện nay, đề cao vai trò trách nhiệm cá nhân của người đứng đầu, nhất là chính quyền ở các đô thị, rất cần thí điểm mô hình HĐND - thị trưởng ở một địa phương để rút kinh nghiệm theo các hướng như sau:

Thứ nhất, thị trưởng là người có quyền hạn cao nhất trong bộ máy chính quyền thành phố, thực hiện chức năng chấp hành và điều hành hoạt động của chính quyền, thị trưởng có quyền quyết định các chức danh cấp phó và bộ máy tham mưu, giúp việc của mình.

So với quy định hiện tại, vai trò tập thể UBND và cá nhân chủ tịch UBND sẽ chuyển sang thị trưởng, chỉ còn làm việc theo chế độ thủ trưởng. Mô hình này thường được tổ chức theo hướng tinh gọn, cắt giảm tầng nấc trung gian, đảm bảo tính nhanh chóng và kịp thời.

Thứ hai, thị trưởng sẽ do HĐND cùng cấp bầu ra hoặc do nhân dân địa phương trực tiếp bỏ phiếu bầu ra, chịu trách nhiệm trực tiếp trước người dân thông qua cơ chế kiểm soát trực tiếp như kinh nghiệm pháp luật của một số quốc gia châu Âu.

Đây là vấn đề cần được nghiên cứu kỹ. Bởi nếu nhân dân bầu trực tiếp thì không những tăng cường sợi dây liên kết giữa người đứng đầu thành phố với người dân địa phương, mà còn góp phần bảo đảm tính độc lập, năng động, tự chủ cho chức danh này nói riêng và chính quyền thành phố nói chung; nhưng lúc đó quy định pháp luật và công tác tổ chức cần nhiều thời gian hơn, phức tạp hơn nhiều so với việc trao quyền cho HĐND bầu ra.

Thứ ba, khi chuyển đổi sang mô hình thị trưởng - HĐND cần phải triển khai cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước chặt chẽ và hiệu quả đối với người đứng đầu. Bởi khi cử tri hay HĐND có quyền quyết định “sự ra đi, ở lại” của thị trưởng, thì cần hoàn thiện cơ chế bãi miễn của cử tri, cơ chế khiếu nại, tố cáo trong kiểm soát chính quyền địa phương.

(*) Trường Đại học Kinh tế - Luật, ĐHQG TPHCM