(KTSG) - Sau hai năm thực thi Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư (PPP), số lượng dự án triển khai hiệu quả không nhiều. Việc Quốc hội cho phép TPHCM hưởng một số cơ chế đặc thù trong lĩnh vực này mở ra những tín hiệu mới, nhưng khó có thể là tín hiệu lạc quan hoàn toàn nếu bàn tới các dự án PPP ở nhiều địa phương khác.
- Cao tốc Ninh Bình - Hải Phòng xây dựng theo phương thức PPP
- Đề xuất đầu tư cao tốc TPHCM - Mỹ Thuận giai đoạn 2 theo phương thức PPP
Làm dự án PPP là làm gì?
Xuất phát điểm, dự án PPP là dự án đầu tư công. Hay nói cách khác, đây là các dự án mà Nhà nước sử dụng ngân sách để đầu tư, thực hiện, đáp ứng nhu cầu sử dụng chung và vì các lợi ích chung khác của xã hội, đơn cử như các dự án xây dựng cơ sở hạ tầng thiết yếu phục vụ quá trình phát triển “nóng” của nền kinh tế. Do đa phần các dự án rất khó sinh lời hoặc khả năng thu hồi vốn và sinh lợi chậm... nên Nhà nước mới phải xắn tay, xoay ngân quỹ thay vì trông chờ sự tự thân vận động của nhà đầu tư.
Tuy nhiên, đến lượt mình, do hạn chế về nguồn lực, như áp lực về tài chính trong ngắn hạn trước gánh nặng về khối lượng vốn đầu tư công hay năng lực xây dựng, triển khai, quản trị dự án..., Nhà nước cần huy động thêm nguồn lực bên ngoài. Nhà đầu tư khác tham gia dự án PPP, nhưng không phải vì vậy mà bản chất “công” của dự án không còn. Đặc tính cần được ưu tiên, khuyến khích và có chính sách ưu đãi vẫn không thay đổi, vì nếu xóa bỏ các đặc tính đó, nhà đầu tư có thể sẽ không còn mặn mà và không tham gia vào dự án cùng Nhà nước.
Vấn đề quan trọng trong các dự án BOT đó là sự chuẩn mực về kết quả định giá đầu tư, suất sinh lợi của dự án sau hoàn thành... để xác định phương án Nhà nước “trả phí” cho nhà đầu tư.
Dù tham gia dự án PPP thì nhà đầu tư cũng cần phải tính toán và... kiếm lời. Nhưng khác với nhà đầu tư, Nhà nước không phải thực hiện dự án đầu tư công hay ngay cả với dự án PPP để... kiếm lời. Cho nên, chặn cơ hội kiếm lời của doanh nghiệp PPP là không ổn, và quan điểm cho rằng Nhà nước... mất lợi ích (cho doanh nghiệp) khi làm dự án PPP cùng nhà đầu tư là phi logic.
Cũng tương tự như các chính sách hỗ trợ phát triển giáo dục, khoa học, công nghệ, nghiên cứu và phát triển cơ sở hạ tầng và các dự án đầu tư công hoàn chỉnh khác là cách Nhà nước thiết lập hạ tầng cơ sở, nền tảng xã hội và các tiền đề quan trọng khác phục vụ quá trình phát triển kinh tế - xã hội. Nguồn thu của Nhà nước nếu có là từ các khoản thu thuế hoặc mang tính chất thuế qua các hoạt động phát sinh thu nhập, giá trị gia tăng và các cơ sở thuế khác thông qua việc sử dụng và tận dụng cơ sở hạ tầng mà Nhà nước đã thiết lập. Khoản thu ngân sách này không phải và không thể là khoản lời trực tiếp thông qua việc đầu tư dự án như cách kiếm lợi nhuận của một doanh nghiệp tham gia dự án.
Thậm chí, vì yêu cầu phát triển kinh tế và triển khai dự án, để có thể hấp dẫn và lôi kéo doanh nghiệp tham gia, Nhà nước còn phải có phương thức chia sẻ, hỗ trợ vốn bước đầu và các hỗ trợ trong quá trình thực hiện dự án đối với nhà đầu tư tham gia như đề cập của Luật PPP. Nhà nước không thể để nhà đầu tư tham gia dự án PPP, thu lợi bất chính hay bất hợp lý, đặc biệt là thông qua các phương thức có kinh doanh trước khi chuyển giao cho Nhà nước (như phương thức BOT). Nhưng hỗ trợ là cách mà Nhà nước đầu tư cho sự phát triển xã hội và vì vậy không thể trở thành lý do để Nhà nước tính toán thiệt hơn với doanh nghiệp.
Điểm nghẽn ở đâu?
Vấn đề quan trọng trong các dự án BOT đó là sự chuẩn mực về kết quả định giá đầu tư, suất sinh lợi của dự án sau hoàn thành... để xác định phương án Nhà nước “trả phí” cho nhà đầu tư. Đơn cử đối với một dự án BOT giao thông, nếu nhà đầu tư kinh doanh dự án quá lâu để thu phí thì có thể khoản lời nhà đầu tư thu được là quá lớn, và như vậy là... bất hợp lý. Thay vì được sử dụng công trình công cộng miễn phí bằng sự đầu tư của Nhà nước thì xã hội phải trả phí quá nhiều mà không phải chỉ “đóng góp” cùng Nhà nước.
Để tránh thất thoát... nguồn thu, một số địa phương thường thành lập doanh nghiệp nhà nước hay góp cổ phần lớn vào các doanh nghiệp tham gia dự án PPP. Ngoài việc có thể có những “ưu tiên,” thậm chí là sử dụng thủ thuật để “chỉ định thầu” doanh nghiệp đó, lựa chọn này không tạo cơ chế phát triển bình đẳng để doanh nghiệp lớn mạnh, năng động...
Vấn đề đáng nói hơn, một số vụ tiêu cực bị phát hiện trước đây cho thấy đã có sự bất minh trong việc thẩm định và xác định phí, giá trong các dự án này. Điều này cũng là một phần lý do để việc triển khai các dự án BOT nói riêng và dự án PPP nói chung trở nên dặt dè hơn. Thay vì như vậy, giải pháp ổn thỏa hơn là phải có sự điều chỉnh những điểm khuyết của pháp luật hiện nay: (i) bổ sung các quy định chặt chẽ về tiêu chí và quy trình thẩm định, định giá dự án PPP. (ii) bổ sung quy định về cơ chế kiểm soát tính bất minh trong triển khai dự án PPP, đặc biệt là quá trình thẩm định và định giá dự án. Và (iii) việc triển khai dự án PPP cũng cần được yêu cầu tổ chức một cách minh bạch. Điều kiện và mọi chính sách ưu đãi cần phải được thông báo công khai, rõ ràng để mọi doanh nghiệp có đủ điều kiện có cơ hội tiếp cận dự án. Một lần nữa, nếu các ràng buộc này không được tuân thủ, pháp luật phải có chế tài phù hợp.
Thực tế, để tránh thất thoát... nguồn thu, một số địa phương thường thành lập doanh nghiệp nhà nước hay góp cổ phần lớn vào các doanh nghiệp tham gia dự án PPP. Về dài hạn, đó không phải là lựa chọn tốt. Ngoài việc có thể có những “ưu tiên,” thậm chí là sử dụng thủ thuật để “chỉ định thầu” doanh nghiệp đó, lựa chọn này không tạo cơ chế phát triển bình đẳng để doanh nghiệp lớn mạnh, năng động và vì vậy không mang lại hiệu ứng tích cực cho nền kinh tế.
Việc pháp luật giới hạn - không cho phép thực hiện dự án BOT trên các công trình công cộng hiện hữu, cũng là một trở ngại lớn. Rõ ràng, sẽ không hợp lý khi mà xã hội đang được sử dụng công trình miễn phí do Nhà nước đầu tư từ trước, sau đó nhà đầu tư dự án BOT chỉ đầu tư bổ sung rồi lập trạm thu phí trên cả cung đường. Nhưng thay vì cấm triển khai dự án, có nghĩa là tước bỏ đi cơ hội tái thiết cơ sở hạ tầng vì nguồn lực Nhà nước đang bị giới hạn, cần để nhà đầu tư đầu tư và trả cho họ chi phí hợp lý. Vấn đề không phải là họ có được thu phí hay không vì họ thật sự có đầu tư, mà quan trọng là họ được thu phí bao nhiêu và bao lâu. Một lần nữa, điều này liên quan đến vấn đề thẩm định dự án, xác định chi phí đầu tư và mức giá thanh toán... cho nhà đầu tư như đã nói.
Mới đây, Quốc hội đã cho phép triển khai dự án BOT trên các công trình công cộng hiện hữu. Tuy nhiên, đây chỉ là giải pháp mang tính “đặc thù” cho riêng TPHCM. Điều đó có nghĩa, việc triển khai các dự án tương tự ở các địa phương khác vẫn tiếp tục gặp khó. Trong khi đó, nếu loại trừ được các điểm yếu, thậm chí là nguy cơ sai phạm, thì không có lý do gì không mạnh dạn huy động nguồn lực xã hội tham gia dự án PPP ngay cả đối với các dự án trên các công trình công cộng hiện hữu đã xuống cấp.
(*) Trường Đại học Kinh tế - Luật, ĐHQG TPHCM
