(KTSG Online) - Khi ưu đãi thuế không đi kèm với những cam kết cụ thể về hiệu quả đầu ra, nó có thể trở thành một công cụ để doanh nghiệp tối ưu hóa chi phí thuế, thay vì là động lực thực sự để thúc đẩy tăng trưởng kinh tế.
Xem ưu đãi thuế là khoản chi tiêu thuế
Hiện tại, Dự thảo Luật Thuế Thu nhập Doanh nghiệp (TNDN) vẫn tiếp cận theo hướng truyền thống, đưa ra hàng loạt ưu đãi thuế theo ngành, địa bàn, quy mô đầu tư mà chưa xem đây là một khoản chi tiêu thuế. Cách tiếp cận này dẫn đến hai vấn đề chính: thiếu minh bạch trong ngân sách nhà nước và khó kiểm soát, đánh giá hiệu quả của các chính sách ưu đãi.
Trên thực tế, ưu đãi thuế có bản chất tương tự như chi tiêu ngân sách trực tiếp, vì chúng làm giảm nguồn thu thuế mà đáng lẽ Nhà nước có thể thu được. Nếu một chính sách ưu đãi thuế làm giảm thu ngân sách 50.000 tỉ đồng mỗi năm, bản chất của nó không khác gì một chương trình hỗ trợ doanh nghiệp có giá trị tương đương.
Tuy nhiên, khác với các khoản chi ngân sách thông thường – vốn được Quốc hội và các cơ quan tài chính giám sát chặt chẽ – các khoản chi tiêu thuế thường không được đo lường đầy đủ, thiếu cơ chế đánh giá định kỳ và ít được xem xét lại để điều chỉnh theo tình hình thực tế. Điều này có thể dẫn đến ưu đãi thuế kéo dài quá lâu, không hiệu quả nhưng vẫn tồn tại, gây thất thoát ngân sách mà không mang lại lợi ích kinh tế tương xứng.
Hơn nữa, việc không tính ưu đãi thuế như một khoản chi tiêu ngân sách còn tạo ra rủi ro trong việc so sánh và phân bổ nguồn lực. Khi Chính phủ muốn hỗ trợ một ngành nào đó, có thể có nhiều cách tiếp cận, chẳng hạn như hỗ trợ trực tiếp từ ngân sách, cho vay ưu đãi, hoặc ưu đãi thuế. Nếu không có cơ chế đo lường tổng giá trị thực tế của ưu đãi thuế, Nhà nước có thể đang chi quá nhiều cho một lĩnh vực mà không đem lại hiệu quả, trong khi các lĩnh vực quan trọng khác lại bị bỏ qua.
Một số quốc gia đã áp dụng cơ chế báo cáo chi tiêu thuế hàng năm để đo lường mức độ ưu đãi thuế và đánh giá hiệu quả của chính sách. Chẳng hạn nhu ở Hoa Kỳ và Đức, các báo cáo chi tiêu thuế hàng năm ước tính số tiền thất thu do ưu đãi thuế và so sánh với các khoản chi trực tiếp để đảm bảo tính hiệu quả. Ở Hàn Quốc, nếu một ưu đãi thuế không chứng minh được hiệu quả trong một khoảng thời gian nhất định, nó sẽ bị bãi bỏ hoặc điều chỉnh. Ở Pháp và Canada, cơ quan lập pháp thường xuyên xem xét và đánh giá các khoản chi tiêu thuế để quyết định giữ lại, sửa đổi hoặc hủy bỏ các chính sách ưu đãi không còn hiệu quả.
Do đó, dự thảo cần bổ sung quy định yêu cầu Bộ Tài chính công khai báo cáo hàng năm về chi tiêu thuế, trong đó cần ước lượng chính xác số thu ngân sách bị giảm do các chính sách ưu đãi thuế, so sánh mức chi tiêu thuế với các khoản chi ngân sách trực tiếp để đánh giá tính hiệu quả, công khai danh sách các ưu đãi thuế được hưởng lợi nhiều nhất để đảm bảo giám sát chặt chẽ. Quốc hội cần có cơ chế giám sát các khoản chi tiêu thuế tương tự như giám sát chi tiêu ngân sách.
Dựa trên đầu ra thay vì đầu vào
Một trong những hạn chế nữa của Dự thảo Luật Thuế TNDN là vẫn thiết kế ưu đãi thuế dựa trên các yếu tố đầu vào, chẳng hạn như tổng vốn đầu tư, lĩnh vực kinh doanh, địa bàn hoạt động, mà chưa có cơ chế đánh giá dựa trên hiệu quả hoạt động thực tế của doanh nghiệp. Cách tiếp cận này có thể dẫn đến những hệ quả không mong muốn, trong đó đáng lo ngại nhất là việc không khuyến khích doanh nghiệp nâng cao năng suất, đổi mới công nghệ, cũng như tạo ra giá trị gia tăng thực sự cho nền kinh tế.
Một doanh nghiệp có thể dễ dàng hưởng ưu đãi thuế chỉ vì có vốn đầu tư lớn hoặc hoạt động trong một ngành được ưu tiên, dù thực tế hiệu quả kinh doanh thấp hoặc mức độ đóng góp cho ngân sách nhà nước không đáng kể. Điều này có thể tạo ra sự bất công giữa các doanh nghiệp, khi mà nhiều công ty có quy mô nhỏ hơn nhưng hoạt động hiệu quả, đổi mới sáng tạo, lại không được hưởng ưu đãi chỉ vì không đáp ứng các tiêu chí đầu vào.
Việc thiết kế ưu đãi thuế dựa trên vốn đầu tư cũng có nguy cơ dẫn đến lạm dụng chính sách và không tạo ra giá trị thực sự cho nền kinh tế. Trên thực tế, một số doanh nghiệp có thể đăng ký đầu tư số vốn lớn để đủ điều kiện hưởng ưu đãi thuế nhưng sau đó không thực hiện đầy đủ các cam kết về hiệu quả kinh doanh, tạo việc làm hoặc đóng góp vào ngân sách nhà nước. Điều này đã từng xảy ra ở nhiều quốc gia có chính sách ưu đãi thuế rộng rãi nhưng thiếu cơ chế giám sát và điều kiện ràng buộc. Khi ưu đãi thuế không đi kèm với những cam kết cụ thể về hiệu quả đầu ra, nó có thể trở thành một công cụ để doanh nghiệp tối ưu hóa chi phí thuế, thay vì là động lực thực sự để thúc đẩy tăng trưởng kinh tế.
Chính vì vậy, luật thuế nên chuyển từ ưu đãi thuế dựa trên đầu vào sang ưu đãi dựa trên kết quả đầu ra nhằm đảm bảo rằng chỉ những doanh nghiệp thực sự tạo ra giá trị cho nền kinh tế mới được hưởng lợi từ chính sách.
Thay vì miễn giảm thuế chỉ vì doanh nghiệp đầu tư trên 12.000 tỉ đồng, ưu đãi thuế cần được gắn với những tiêu chí đo lường cụ thể về hiệu quả hoạt động. Chẳng hạn, một doanh nghiệp chỉ nên được hưởng ưu đãi thuế nếu tạo ra số lượng việc làm đáng kể với mức lương trung bình cao, nhằm tránh tình trạng doanh nghiệp nhận ưu đãi nhưng chỉ tạo ra việc làm với mức lương thấp, không mang lại nhiều giá trị cho nền kinh tế.
Ngoài ra, một tiêu chí quan trọng khác là tỉ lệ nội địa hóa hoặc giá trị gia tăng trong chuỗi cung ứng, giúp khuyến khích các doanh nghiệp sử dụng nhiều nguyên vật liệu, linh kiện sản xuất trong nước thay vì nhập khẩu hoàn toàn từ nước ngoài. Điều này sẽ giúp thúc đẩy sự phát triển của ngành công nghiệp phụ trợ và tăng cường năng lực sản xuất trong nước.
Bên cạnh đó, mức đầu tư vào nghiên cứu & phát triển (R&D) cũng cần được xem xét như một yếu tố quyết định ưu đãi thuế. Nếu một doanh nghiệp cam kết đầu tư đáng kể vào R&D, họ nên được hưởng ưu đãi thuế cao hơn so với các doanh nghiệp chỉ đơn thuần lắp ráp hoặc sản xuất với giá trị gia tăng thấp.
Một yếu tố quan trọng khác không thể bỏ qua là mức độ giảm phát thải carbon và cam kết phát triển bền vững. Trong bối cảnh Việt Nam đang hướng đến mục tiêu phát triển kinh tế xanh, việc ưu đãi thuế cần tập trung vào các doanh nghiệp có nỗ lực cắt giảm khí thải, sử dụng năng lượng tái tạo và thực hiện các biện pháp sản xuất bền vững. Điều này không chỉ giúp Việt Nam thực hiện các cam kết quốc tế về giảm phát thải mà còn khuyến khích doanh nghiệp hướng tới phát triển lâu dài thay vì chỉ chạy theo lợi nhuận ngắn hạn.
Một mô hình có thể áp dụng là "pay-for-performance" (ưu đãi theo hiệu quả thực tế), tức là doanh nghiệp chỉ được hưởng ưu đãi thuế nếu đạt được các mục tiêu cam kết. Chẳng hạn, thay vì doanh nghiệp được miễn giảm thuế ngay khi đầu tư một số vốn nhất định, cần có cơ chế cấp ưu đãi theo từng giai đoạn, dựa trên kết quả thực tế.
Nếu doanh nghiệp đạt được cam kết về số lượng việc làm, tỉ lệ nội địa hóa hoặc đầu tư vào R&D, họ sẽ được hưởng ưu đãi thuế tương ứng. Ngược lại, nếu không đạt các cam kết, ưu đãi thuế sẽ bị cắt giảm hoặc thu hồi. Đây là cách tiếp cận mà nhiều quốc gia như Singapore, Canada và Đức đã áp dụng thành công để đảm bảo rằng ưu đãi thuế không bị lạm dụng và thực sự mang lại lợi ích cho nền kinh tế.
Cần cơ chế thu hồi ưu đãi
Một điểm thiếu sót quan trọng trong Dự thảo là chưa có điều khoản thu hồi ưu đãi thuế nếu doanh nghiệp không đạt được các mục tiêu cam kết. Điều này có thể tạo ra rủi ro doanh nghiệp đăng ký đầu tư lớn để hưởng ưu đãi thuế nhưng sau đó không thực hiện đầy đủ cam kết về việc làm, sản xuất hoặc đóng góp ngân sách. Hiện nay, nhiều quốc gia đã có cơ chế thu hồi ưu đãi thuế nếu doanh nghiệp không đạt mục tiêu, ví dụ như ở Hoa Kỳ, một số bang yêu cầu doanh nghiệp hoàn trả ưu đãi thuế nếu không đáp ứng được mức tạo việc làm cam kết. Ở Indonesia, các ưu đãi thuế cho ngành công nghệ cao được cấp theo từng giai đoạn, nếu doanh nghiệp không đạt cam kết về R&D hoặc tỉ lệ nội địa hóa thì ưu đãi bị cắt giảm hoặc thu hồi.
Việc không có cơ chế thu hồi ưu đãi thuế trong Dự thảo thay đổi luật thuế TNDN lần này có thể tiếp tục kéo dài tình trạng bất cập thời gian qua khi nhiều doanh nghiệp hưởng ưu đãi nhưng không đóng góp thực sự cho nền kinh tế, làm thất thu ngân sách nhà nước mà không tạo ra lợi ích kinh tế rõ ràng, đồng thời gây bất công giữa doanh nghiệp nội địa và doanh nghiệp nước ngoài nếu các doanh nghiệp FDI lợi dụng ưu đãi thuế nhưng không thực hiện đầy đủ cam kết.
Do đó, luật thuế cần bổ sung quy định thu hồi ưu đãi thuế nếu doanh nghiệp không đạt cam kết sau một thời gian nhất định. Ví dụ, nếu sau 3-5 năm doanh nghiệp không đạt mức doanh thu, việc làm, nội địa hóa như cam kết thì phải trả lại phần thuế được miễn giảm. Những doanh nghiệp vi phạm cam kết có thể bị loại khỏi danh sách được hưởng ưu đãi trong tương lai. Cần có cơ chế giám sát chặt chẽ, yêu cầu doanh nghiệp báo cáo định kỳ về hiệu quả hoạt động để đảm bảo họ đáp ứng các điều kiện được hưởng ưu đãi.
Tóm lại, việc thiết kế chính sách ưu đãi thuế cần thay đổi theo hướng minh bạch, có thể đo lường và dựa trên kết quả thực tế, thay vì chỉ xét đến các yếu tố đầu vào. Khi ưu đãi thuế không gắn liền với hiệu quả hoạt động thực tế, Nhà nước có thể đang vô tình hỗ trợ những doanh nghiệp kém hiệu quả, thiếu đổi mới sáng tạo hoặc không thực sự đóng góp vào nền kinh tế, trong khi các doanh nghiệp hoạt động hiệu quả lại bị bỏ qua chỉ vì không đáp ứng một số tiêu chí hình thức.
Nếu không có các cải cách mang tính hệ thống, chính sách ưu đãi thuế có thể trở thành một khoản chi tiêu thuế không kiểm soát được, làm suy giảm nguồn thu ngân sách trong khi không mang lại hiệu quả tương xứng. Điều này không chỉ ảnh hưởng đến sự công bằng giữa các loại hình doanh nghiệp mà còn làm giảm dư địa tài khóa cho các chính sách kinh tế - xã hội quan trọng khác.
Ngược lại, nếu thiết kế chính sách theo hướng ưu đãi có điều kiện và gắn với kết quả thực tế, Nhà nước không chỉ đảm bảo sự minh bạch trong chính sách thuế mà còn tối đa hóa lợi ích kinh tế từ các khoản ưu đãi này, thúc đẩy các doanh nghiệp đổi mới sáng tạo, tạo nhiều việc làm có giá trị cao và đóng góp nhiều hơn vào ngân sách và tăng trưởng kinh tế cho đất nước.
* Trường Chính sách công và Quản lý Fulbright
