(KTSG) – Dự thảo Luật Quản lý và đầu tư vốn nhà nước tại doanh nghiệp, thay cho Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất kinh doanh tại doanh nghiệp ban hành năm 2014, dù đã được Chính phủ xem xét và cho ý kiến, nhưng vẫn còn nhiều điểm làm cho các doanh nghiệp lo lắng.
- Ban hành kế hoạch giám sát hoạt động đầu tư vốn nhà nước vào doanh nghiệp
- Ưu tiên thỏa thuận thu hồi đất đối với dự án đầu tư không dùng vốn nhà nước
Vốn nhà nước sau đầu tư vẫn được coi là vốn nhà nước
Dự thảo xác định một nguyên tắc quan trọng và đúng đắn tại điều 5, đó là “vốn nhà nước sau khi đã đầu tư vào doanh nghiệp được xác định là tài sản, vốn của pháp nhân doanh nghiệp”. Điều này phù hợp với quy định tại Bộ luật Dân sự 2015: (i) pháp nhân có tài sản độc lập với cá nhân, pháp nhân khác (điều 74) và (ii) tài sản của pháp nhân bao gồm vốn góp của chủ sở hữu, sáng lập viên, thành viên của pháp nhân (điều 81).
Luật Doanh nghiệp 2020 cũng quy định: (i) góp vốn là việc góp tài sản để tạo thành vốn điều lệ của công ty (điều 4); và (ii) thành viên công ty trách nhiệm hữu hạn và cổ đông công ty cổ phần (sau đây gọi chung là “chủ sở hữu”) phải chuyển quyền sở hữu tài sản góp vốn cho công ty (điều 35).
Nguyên tắc đã xác định rõ, các luật chung khác đã quy định rõ, nhưng một số nội dung chi tiết tại dự thảo dường như vẫn nhập nhằng giữa “vốn nhà nước” và “vốn doanh nghiệp”.
Trước hết, dự thảo đưa ra khái niệm “vốn nhà nước tại doanh nghiệp” với định nghĩa là “phần vốn của nhà nước làm chủ sở hữu được đầu tư tại doanh nghiệp” (khoản 21 điều 4), từ đó đặt vấn đề về quản lý, sắp xếp và cơ cấu lại. Như vậy, dự thảo vẫn đang cho rằng doanh nghiệp sở hữu vốn nhà nước, chưa ghi nhận việc Nhà nước đã phải chuyển quyền sở hữu tài sản (bao gồm tiền) khi góp vốn. Điều này xung đột trực tiếp với hai luật đã nêu trên. Sự mập mờ này cũng đặt các doanh nghiệp trước rủi ro phải chịu trách nhiệm pháp lý đối với mọi quyết định của mình. Mỗi quyết định đầu tư của doanh nghiệp chỉ có thể có một nguồn chung là vốn của doanh nghiệp (không phân tách vốn nhà nước hay vốn khác)(1). Với định nghĩa như trên, nếu phát sinh thua lỗ hoặc không hiệu quả, doanh nghiệp đều có thể bị xem là làm thất thoát vốn nhà nước (tại doanh nghiệp).
Nguyên tắc đã xác định rõ, các luật chung khác đã quy định rõ, nhưng một số nội dung chi tiết tại dự thảo dường như vẫn nhập nhằng giữa “vốn nhà nước” và “vốn doanh nghiệp”.
Thứ hai, dự thảo cũng định nghĩa doanh nghiệp (F2) được doanh nghiệp có vốn nhà nước đầu tư (F1) là “doanh nghiệp có vốn nhà nước đầu tư khác”; đồng thời quy định riêng một chương để điều chỉnh hoạt động đầu tư của doanh nghiệp. Quy định này thể hiện rất rõ việc xem vốn của doanh nghiệp là vốn nhà nước.
Nhà nước sử dụng các biện pháp quản lý nhà nước để thực hiện vai trò chủ sở hữu, không có sự tách biệt như yêu cầu tại Nghị quyết 12-NQ/TW(2) (cơ sở chính trị quan trọng của dự thảo), đồng thời không đảm bảo bình đẳng với các chủ sở hữu khác. Chưa tính đến thủ tục hành chính tăng thêm, việc đưa doanh nghiệp F2 vào quản lý còn tạo thêm cơ chế “xin-cho”, can thiệp quá mức vào hoạt động của doanh nghiệp. Cần lưu ý rằng không phải doanh nghiệp nhà nước nào cũng có quy mô lớn, phát sinh rủi ro lớn đến mức phải quản lý chặt chẽ.
Thứ ba, dự thảo đặt ra vấn đề phải bảo toàn, phát triển vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp. Trong khi đó, giá trị tài sản góp vốn phải được xác định khi góp vốn và được phản ánh vào vốn điều lệ. Vốn góp không tăng lên nếu chủ sở hữu không góp thêm vốn. Hoạt động sản xuất, kinh doanh của doanh nghiệp không làm “phát triển” vốn được góp mà chỉ có thể làm tăng lợi nhuận, từ đó tăng lợi nhuận được chia/cổ tức cho các chủ sở hữu hoặc tăng giá trị thị trường của phần vốn góp/cổ phần.
Cuối cùng, cách tiếp cận này có thể dẫn đến sự hiểu nhầm về vai trò của Nhà nước trong nền kinh tế thị trường. Thay vì để doanh nghiệp hoạt động một cách tự chủ, Nhà nước lại đưa vào luật các quy định thể hiện sự can thiệp trực tiếp vào hoạt động của các doanh nghiệp thông qua việc kiểm soát vốn đã được đầu tư. Điều này cũng có thể làm giảm khả năng cạnh tranh của doanh nghiệp nhà nước trên thị trường, ảnh hưởng đến sự phát triển kinh tế chung.
Quản lý lợi nhuận của doanh nghiệp như vốn nhà nước
Một vấn đề khác trong dự thảo luật là cách tiếp cận xác định lợi nhuận là vốn của chủ sở hữu để tại doanh nghiệp.
Theo điều 222 Bộ luật Dân sự 2015, người tiến hành hoạt động sản xuất, kinh doanh hợp pháp có quyền sở hữu đối với tài sản có được từ hoạt động sản xuất, kinh doanh hợp pháp, kể từ thời điểm có được tài sản đó. Như vậy, lợi nhuận thu được từ hoạt động sản xuất, kinh doanh của doanh nghiệp thuộc sở hữu của pháp nhân doanh nghiệp, không phải là tài sản của chủ sở hữu.
Điều 55, điều 76 và điều 138 Luật Doanh nghiệp 2020 quy định hội đồng thành viên, chủ sở hữu công ty và đại hội đồng cổ đông quyết định/thông qua việc chia lợi nhuận, cổ tức. Lợi nhuận và cổ tức được chia, mà không phải lợi nhuận được doanh nghiệp tạo ra, mới là tài sản của chủ sở hữu. Trừ trường hợp công ty TNHH một thành viên, chủ sở hữu không được trực tiếp định đoạt phần tương ứng với tỷ lệ phần vốn góp/cổ phần trong lợi nhuận sau thuế mà phải thông qua biểu quyết tại hội đồng thành viên/đại hội đồng cổ đông.
Như vậy, Bộ luật Dân sự và Luật Doanh nghiệp đã quy định rõ về quyền liên quan đến lợi nhuận sau thuế. Tuy nhiên, có thể vì mục tiêu tăng thu ngân sách, dự thảo đang ưu tiên lợi ích của Nhà nước so với quyền của doanh nghiệp/các chủ sở hữu.
Trước hết, dự thảo (i) định nghĩa “Quỹ đầu tư phát triển để tại doanh nghiệp” là “khoản tiền của chủ sở hữu để tại doanh nghiệp” (khoản 20 điều 4); (ii) đồng thời quy định doanh nghiệp trích từ lợi nhuận sau thuế (LNST) để hình thành quỹ này. Như vậy, giữa điểm (i) và (ii) có sự mâu thuẫn rõ ràng. Quỹ đầu tư phát triển để tại doanh nghiệp được trích từ LNST, không phải từ cổ tức/lợi nhuận được chia nên thuộc sở hữu của doanh nghiệp. Vậy nhưng, dự thảo lại xem đó là tiền của chủ sở hữu.
Có ý kiến cho rằng quỹ này thuộc khoản mục “vốn chủ sở hữu” trên báo cáo tài chính của doanh nghiệp nên là tài sản của chủ sở hữu. Tuy nhiên, có thể thấy vốn điều lệ cũng thuộc “vốn chủ sở hữu” là vốn đã góp của chủ sở hữu đã được quy định rõ thuộc sở hữu của doanh nghiệp. Các khoản mục khác thuộc “vốn chủ sở hữu” cũng cần được xử lý tương tự. Tên gọi “vốn chủ sở hữu” chỉ nên được hiểu là các chủ sở hữu có quyền quyết định việc sử dụng phù hợp với quy định pháp luật thông qua biểu quyết tại cơ quan quyết định. Chủ sở hữu không có quyền trực tiếp chiếm hữu, sử dụng và định đoạt tài sản của doanh nghiệp. Ngược lại, đây là các quyền của doanh nghiệp được nêu rõ tại điều 7 Luật Doanh nghiệp 2020.
Hơn nữa, dự thảo quy định quỹ đầu tư phát triển để tại doanh nghiệp có thể nộp về ngân sách nhà nước, điều chuyển giữa các doanh nghiệp, cơ quan đại diện chủ sở hữu vốn tương ứng với tỷ lệ phần vốn của Nhà nước tại doanh nghiệp tại doanh nghiệp F1 có tỷ lệ vốn nhà nước trên 50%. Điều này cho thấy chủ sở hữu là Nhà nước được trao quyền định đoạt một cách trực tiếp với quỹ, xung đột với quyền của doanh nghiệp nêu trên, không đảm bảo công bằng cho các chủ sở hữu khác khi họ không có quyền pháp định tương tự.
Thứ hai, dự thảo quy định sau khi trích lập các quỹ, phần lợi nhuận, cổ tức được chia tương ứng với phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp được sử dụng để chi tiền lương, tiền thưởng của người do cơ quan đại diện chủ sở hữu vốn cử, giới thiệu, thuê làm việc trực tiếp tại doanh nghiệp, còn lại nộp vào ngân sách nhà nước. Lợi nhuận, cổ tức được chia thuộc quyền sở hữu của chủ sở hữu nên chủ sở hữu có quyền định đoạt. Tuy nhiên, điều khoản này vẫn có điểm chưa rõ ràng và không phù hợp.
Cụ thể, dự thảo không đề cập đến động tác chia lợi nhuận/cổ tức mà chỉ quy định việc xử lý phần được chia. Câu hỏi đặt ra là doanh nghiệp có bắt buộc phải chia lợi nhuận/cổ tức? Nếu hiểu rằng việc trả tiền lương, thưởng cần được đảm bảo thì doanh nghiệp bắt buộc phải thực hiện chia. Điều này xung đột với quyền của các cơ quan quyết định cao nhất trong doanh nghiệp (hội đồng thành viên/đại hội đồng cổ đông có quyền quyết định chia hoặc không).
Bên cạnh đó, để thực hiện trả tiền lương, thưởng và nộp vào ngân sách nhà nước thì bắt buộc phải chia cổ tức bằng tiền mặt. Điều này mâu thuẫn với quy định cổ tức có thể được chi trả bằng tiền mặt, bằng cổ phần của công ty hoặc bằng tài sản nêu tại điều 135 Luật Doanh nghiệp 2020 cũng như điều 148 Luật các tổ chức tín dụng 2024. Theo quy định về áp dụng luật tại dự thảo, nếu có quy định khác với các luật khác, dự thảo sẽ vẫn được áp dụng.
Như vậy, khi luật mới có hiệu lực, doanh nghiệp sẽ không còn có thể trả cổ tức bằng cổ phần, thông qua đó tăng vốn điều lệ nhằm đáp ứng quy định pháp luật hoặc phục vụ đầu tư, phát triển dài hạn. Lấy ví dụ các ngân hàng thương mại có vốn nhà nước như Vietcombank, VietinBank và BIDV, việc chia cổ tức bằng cổ phần vừa được mở ra tại Luật các tổ chức tín dụng 2024 để đẩy nhanh tăng vốn nhằm nâng cao năng lực tài chính, đảm bảo giới hạn an toàn sẽ lại phải đóng lại theo dự thảo này.
Mặc dù chủ trương chung là giới hạn việc đầu tư bổ sung vốn vào một số lĩnh vực, việc thắt chặt như tại dự thảo không những không giải quyết được những bất cập của luật hiện hành mà còn tạo ra những rào cản mới, khiến các doanh nghiệp nhà nước thiếu nguồn lực để đầu tư, nâng cao năng lực cạnh tranh, và đáp ứng nhu cầu thị trường. Điều này không chỉ làm giảm tốc độ tăng trưởng của doanh nghiệp mà còn ảnh hưởng tiêu cực đến sự phát triển tổng thể nền kinh tế.
Một số gợi mở, đề xuất
Để khắc phục những vấn đề trên, thiết nghĩ cơ quan soạn thảo cần bám sát các nguyên tắc đã được đề ra tại điều 5 dự thảo, nguyên tắc cơ bản của pháp luật dân sự và nguyên tắc quản lý tương xứng với mức độ rủi ro.
Thứ nhất, cần phải xác định một cách rõ ràng vốn nhà nước chỉ tồn tại trước khi góp vốn, do đó không thể có khái niệm “vốn nhà nước tại doanh nghiệp”. Nhà nước bình đẳng với chủ sở hữu khác, chỉ sở hữu phần vốn góp, cổ phần tại doanh nghiệp. Nhà nước không quản lý vốn nhà nước sau khi đã đầu tư như là một tài sản. Tất nhiên, Nhà nước phải đảm bảo doanh nghiệp vận hành theo hướng gia tăng giá trị của vốn góp của mình. Tuy nhiên, mục tiêu này cần thực hiện thông qua giải pháp đã được chỉ ra tại điều 5 dự thảo: thực hiện các quyền, nghĩa vụ của chủ sở hữu vốn theo đúng phần vốn được đầu tư tại doanh nghiệp thông qua cơ quan đại diện chủ sở hữu vốn và người đại diện chủ sở hữu vốn. Dự thảo chỉ nên quy định quyền, trách nhiệm của cơ quan/người đại diện chủ sở hữu vốn thay vì cố gắng kiểm soát một tài sản không có thực là “vốn nhà nước tại doanh nghiệp”.
Thứ hai, dự thảo hướng tới quản lý các doanh nghiệp F2 có quy mô vốn lớn (ví dụ như công ty con của tập đoàn/tổng công ty). Theo đó, các quy định tại dự thảo chỉ nên giới hạn ở các doanh nghiệp này, được xác định trên các tiêu chí nhất định như vốn điều lệ, ngành/lĩnh vực… Không nên mở rộng ra toàn bộ các doanh nghiệp F2 như dự thảo hiện nay để tránh làm phát sinh khối lượng công việc lớn cho các cấp (Bộ/ngành/UBND, Thủ tướng, Quốc hội) liên quan đến các nội dung phải xem xét cho ý kiến, quyết định, chấp thuận.
Thứ ba, để đạt mục đích quản lý tập trung các khoản thu ngân sách nhà nước từ doanh nghiệp, dự thảo có thể quy định trách nhiệm báo cáo và biểu quyết về phân phối lợi nhuận cho cơ quan/người đại diện chủ sở hữu vốn thay vì cố gắng định đoạt tài sản không thuộc sở hữu của mình (quỹ, lợi nhuận để lại của doanh nghiệp). Việc chia lợi nhuận/cổ tức không nên quy định “cứng” tại dự thảo mà để Quốc hội/Chính phủ quyết định từng năm tùy tình hình ngân sách, chỉ đạo cơ quan/người đại diện chủ sở hữu vốn biểu quyết.
Thứ tư, việc chia cổ tức bằng cổ phần có bản chất là chủ sở hữu góp bổ sung vốn cho doanh nghiệp. Không nên triệt tiêu hoàn toàn hình thức này mà cần xem đây là một nguồn bổ sung vốn và có quy định cụ thể về trình tự, thủ tục để thực hiện. Đối với các tổ chức tín dụng, Quốc hội đã thông qua quy định tại Luật các tổ chức tín dụng 2024 về việc cho phép chia cổ tức bằng cổ phần để tăng vốn, thuộc thẩm quyền quyết định của Thủ tướng Chính phủ. Đây là lĩnh vực có nhu cầu vốn lớn để đảm bảo giới hạn an toàn vốn, giúp tăng tưởng tín dụng để phát triển kinh tế, nên áp dụng quy định tại Luật các tổ chức tín dụng 2024 mà không thực hiện theo quy định chung tại dự thảo.
Cuối cùng, đối với quỹ đầu tư phát triển, cần khẳng định lại rằng đây là tài sản của doanh nghiệp và không phải là vốn nhà nước hay tiền của chủ sở hữu. Tương tự như chia lợi nhuận/cổ tức, không nên quy định “cứng” tại dự thảo mà để Quốc hội/Chính phủ quyết định tỷ lệ trích từng năm tùy nhu cầu vốn của ngành/lĩnh vực. Khi đã trích, doanh nghiệp cần được toàn quyền quyết định việc sử dụng cho tăng vốn điều lệ mà không thực hiện thêm bất cứ thủ tục đầu tư vốn nhà nước nào nữa.
(1) Nếu đặt vấn đề tại doanh nghiệp có một nguồn vốn gọi là vốn nhà nước, doanh nghiệp phải phân tách rõ các nguồn vốn sử dụng cho các quyết định kinh doanh (từ vốn nhà nước hay từ vốn vay, vốn huy động khác). Tuy nhiên, pháp luật kế toán không có quy định hạch toán, theo dõi như vậy và cũng không có pháp luật nào quy định về cách thức, tỷ lệ phân tách.
(2) Nghị quyết 12 yêu cầu: Tách bạch, phân định rõ chức năng chủ sở hữu tài sản, vốn của nhà nước với chức năng quản lý Nhà nước đối với mọi loại hình doanh nghiệp, chức năng quản trị kinh doanh của doanh nghiệp nhà nước.
