(KTSG) - “Ước tính Việt Nam cần ít nhất 25-30 tỉ đô la Mỹ/năm để đầu tư cơ sở hạ tầng trong 10 năm tới. Việc huy động được nguồn vốn từ khu vực tư nhân là điều cần thiết, vậy nên, sẽ lãng phí nếu bỏ qua hình thức hợp đồng BT”, PGS.TS. Nguyễn Quốc Toản, trường Đại học Xây dựng Hà Nội, trao đổi với Kinh tế Sài Gòn.
Dự án BT sai ở đâu?
KTSG: Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư (sửa đổi) vừa được Quốc hội thông qua đã “hồi sinh” lại hình thức hợp đồng BT (xây dựng - chuyển giao). Trước đó, vấn đề này gây ra các luồng ý kiến băn khoăn, chủ yếu do rủi ro thất thoát tài sản. Chấp nhận hợp đồng BT phải chăng là lựa chọn cần thiết khi chúng ta cần huy động nguồn lực xã hội cho đầu tư các công trình, dự án trọng điểm, thưa ông?
- PGS.TS. Nguyễn Quốc Toản: Đầu tư theo hình thức đối tác công tư (PPP) đã được các quốc gia trên thế giới áp dụng từ đầu thập niên 1980 của thế kỷ trước. Hình thức này trở nên phổ biến hơn sau khủng hoảng tài chính năm 2008, khi các chính phủ cần huy động nguồn đầu tư tư nhân vào các dự án hạ tầng công để hỗ trợ tăng trưởng. PPP tối ưu hóa sự hợp tác giữa khu vực công và tư nhân, nhằm phát triển các dự án hạ tầng và cung cấp dịch vụ công.
Có nhiều dạng hợp đồng trong PPP như BT, xây dựng - vận hành - chuyển giao (BOT); xây dựng - chuyển giao - vận hành (BTO), xây dựng - chuyển giao - cho thuê (BTL), vận hành - bảo trì (O&M)... Theo Tổ chức Tư vấn hạ tầng công tư (PPIAF) thuộc Ngân hàng Thế giới, trong đầu tư cơ sở hạ tầng, hợp đồng BT phù hợp với những dự án hạ tầng mà Nhà nước có thể giữ lại trách nhiệm vận hành; những dự án có rủi ro cao hoặc/và lợi nhuận tài chính thấp. Trên thực tế, hợp đồng BT được sử dụng ở nhiều quốc gia đang phát triển, với những điều chỉnh phù hợp với đặc điểm kinh tế, trình độ quản lý, trình độ phát triển của quốc gia đó.
Tại Việt Nam, sau khi Luật PPP được thông qua vào năm 2020 và chính thức có hiệu lực vào năm 2021, hình thức BT bị tạm dừng vì những bất cập khi thực hiện loại hợp đồng này. Thực tế, trong thời gian qua, hầu hết đối với hợp đồng BT đều thanh toán bằng quỹ đất, chưa giải quyết triệt để vấn đề chênh lệch địa tô trong quá trình thực hiện dự án, là cơ hội phát sinh lợi ích nhóm giữa người có thẩm quyền định giá tài sản đất đai với nhà đầu tư được tiếp nhận quỹ đất theo phương án “đổi đất lấy công trình cơ sở hạ tầng”. Thêm nữa, một số dự án không cần thiết, định giá công trình BT không chính xác, lựa chọn nhà đầu tư theo hình thức chỉ định thầu, thiếu cạnh tranh... Như vậy, ngay tại thời điểm đó, các nhà quản lý đã xác định, mặt trái của dự án BT không nằm ở bản thân việc đầu tư theo hợp đồng BT.
Trong khi đó, nhu cầu đầu tư hạ tầng của nước ta vẫn rất lớn. Theo một báo cáo của FiinRatings công bố đầu năm 2024, ước tính Việt Nam cần ít nhất 25-30 tỉ đô la Mỹ/năm để đầu tư cơ sở hạ tầng trong 10 năm tới. Việc huy động được nguồn vốn từ khu vực tư nhân là điều cần thiết, vậy nên, sẽ lãng phí nếu bỏ qua hình thức hợp đồng BT.
Từ khía cạnh quản lý, giám sát, hiện tại, khuôn khổ pháp luật liên quan đến hình thức hợp đồng BT tương đối hoàn thiện. Chúng ta đã ban hành, sửa đổi Luật Đất đai, Luật Đầu tư, Luật Đấu thầu... Bản thân Luật PPP (sửa đổi) đã có những điều chỉnh với hình thức BT, và dự định sẽ có các văn bản dưới luật để quản lý, giám sát việc thực hiện loại hợp đồng này một cách hiệu quả và chặt chẽ hơn.
Ở đây sẽ vẫn có hai vấn đề, một là việc vận dụng luật và các quy định dưới luật, hai là những bất cập có thể phát sinh trong thực tế. Điều này đòi hỏi chúng ta phải hoàn thiện và bổ sung các quy định đã có, cũng như đề xuất các biện pháp, phương thức giám sát mới cho phù hợp.
KTSG: Bản chất của hợp đồng BT là Nhà nước thuê tư nhân đầu tư vào các công trình, dự án mục tiêu, sau đó, theo Luật PPP đã được sửa đổi lần này, phía doanh nghiệp tư nhân sẽ được trả lại bằng đất, ngân sách hoặc không cần hoàn trả. Như vậy, trên lý thuyết, nếu phía chủ đầu tư quản lý tốt, minh bạch, tiết kiệm thì rủi ro về tham nhũng, tiêu cực, lãng phí sẽ được giảm thiểu. Chúng ta có quy định, có thể bổ sung quy định dựa vào các vấn đề phát sinh trong thực tiễn..., nhưng vì sao đâu đó vẫn còn những nỗi băn khoăn, thưa ông?
- Điểm khó giải quyết nhất trong các hợp đồng PPP là việc phân chia công bằng lợi ích và rủi ro giữa khu vực công và khu vực tư nhân. Đối với hợp đồng BT, do không có khâu vận hành, vấn đề chủ yếu là cân bằng lợi ích. Các vấn đề có thể xảy ra là rủi ro tham nhũng, đặc biệt trong việc định giá và giao đất đối ứng, dễ dẫn đến thất thoát tài sản công; thiếu minh bạch trong quản lý chi phí xây dựng, giá trị công trình và tài sản đối ứng. Và trong một số trường hợp, quyền lợi của cộng đồng không được đảm bảo khi tài sản công bị sử dụng sai mục đích.
Việc đàm phán quyền lợi cho khu vực công được thực hiện bởi một hoặc một nhóm người. Họ không trực tiếp bỏ vốn mà chỉ đại diện cho phần vốn đầu tư vào dự án, công trình, vậy nên, rất dễ xảy ra tình trạng đàm phán du di, qua loa, hỗ trợ doanh nghiệp, kể cả với ý đồ trong sáng mà làm thiệt hại quyền lợi của Nhà nước.
Thứ hai, lợi ích của dự án BT thường thể hiện rõ ràng khi nó đi vào hoạt động. Chẳng hạn, một dự án cầu, đường kết nối khu vực còn kém phát triển với vùng lõi của đô thị sẽ làm giá bất động sản dọc theo dự án tăng lên gấp hàng chục lần. Ở khâu quy hoạch, lợi ích này chưa được thể hiện, doanh nghiệp sẽ được đền bù diện tích đất đai có giá trị cao hơn so với mức đầu tư đã tính cả mức lợi nhuận phù hợp. Do đó, phía Nhà nước sẽ chịu thiệt hại.
Đối với người dân, khi chưa có dự án và các hạ tầng đi kèm, đất đai chỉ là đất ruộng, được đền bù theo mức giá đất nông nghiệp. Sau đó, giá trị bất động sản tăng lên vùn vụt, họ cảm thấy bị thiệt thòi và muốn nhận được lợi ích nhiều hơn.
Rõ ràng, để khắc phục được nhược điểm này, trong bài toán win - win (cả hai bên cùng thắng) giữa Nhà nước và doanh nghiệp phải có một hệ số gia tăng. Căn cứ vào hệ số đó, doanh nghiệp phải trả lại cho nguồn lực công một phần lợi ích thu thêm được, và Nhà nước dùng nguồn tiền đó để đầu tư lại cho người dân ảnh hưởng bởi dự án hoặc thực hiện các dự án đầu tư khác phục vụ lợi ích công cộng.
Riêng về vấn đề đất đai, song song với thiết lập hệ số nêu trên, cần có các biện pháp để đưa giá đất theo thị trường và giá đất thể hiện trên bảng giá đất do địa phương ban hành gần lại với nhau hơn. Điều này một mặt sẽ giúp cho lợi ích của người dân bị ảnh hưởng bởi dự án và doanh nghiệp trở nên cân bằng hơn, mặt khác, tạo sự thống nhất, minh bạch trong các giao dịch khác về đất đai trên thị trường.
Để công bằng với người dân và doanh nghiệp
KTSG: Từ phía doanh nghiệp, có ý kiến cho rằng, hợp đồng BT dù cách thức chọn thầu, thanh toán chặt chẽ thế nào cũng không giúp giải quyết vấn đề cạnh tranh theo cơ chế thị trường. Ông bình luận như thế nào về quan điểm này?
- Một trong những bất cập dẫn đến việc dừng hợp đồng BT vào năm 2021 là từ việc chỉ định thầu. Khi hình thức đầu tư này được “hồi sinh”, tôi tin rằng, các cơ quan quản lý sẽ có quy định khắc phục hạn chế này.
Ngoài vấn đề đó ra, theo các quy định của pháp luật, tất cả dự án liên quan tới khu vực công đều phải tuân theo các quy trình, thủ tục công khai về mời thầu, quy trình tham gia đấu thầu và lựa chọn nhà thầu... Chỉ có điều, khi thực hiện, có thể nảy sinh những góc khuất mà doanh nghiệp sẽ rõ hơn bất cứ ai. Để hạn chế điều này, người đại diện chủ đầu tư, phía quản lý, giám sát, đánh giá chất lượng dự án... phải thực hiện đúng chức trách, nhiệm vụ, đảm bảo tính khách quan và công khai trong công việc. Ở bất cứ quốc gia nào và trong bất cứ lĩnh vực nào, dù quy định có chặt chẽ mà người thực thi không nghiêm thì vẫn sẽ xảy ra các tiêu cực, cạnh tranh không bình đẳng.
KTSG: Mấu chốt nằm ở nguồn nhân lực, ngoài công tâm, công bằng thì phải có chuyên môn, nghiệp vụ về đầu tư. Theo quan sát của ông, hiện tại, nhân lực quản lý của chúng ta đã đáp ứng được yêu cầu này chưa?
- Ngay trong Luật Đầu tư, trong chương Quản lý nhà nước về đầu tư, đã có quy định: “Cơ quan, tổ chức thực hiện đánh giá tự thực hiện hoặc thuê chuyên gia, tổ chức tư vấn có đủ điều kiện, năng lực để đánh giá đầu tư”. Nghĩa là, nếu chủ đầu tư không có chuyên môn thì phải đi thuê. Quan trọng là phải thuê được đơn vị, tổ chức có chuyên môn, có năng lực.
Nói cho cùng, điều này lại phụ thuộc vào trách nhiệm của những người đại diện cho Nhà nước ở dự án đầu tư. Cần chọn được những người có năng lực, có trách nhiệm, hết lòng vì lợi ích chung. Cùng với đó, phải có cơ chế giám sát, xử lý nghiêm minh những vi phạm, dù vô tình hay cố ý bởi như chỉ đạo của Tổng Bí thư Tô Lâm, cán bộ nếu không đáp ứng được (yêu cầu công việc) thì tự nguyện đứng sang một bên để người khác làm.
Do vậy, vấn đề đào tạo, bồi dưỡng nhân lực về đầu tư xây dựng, quản lý xây dựng, kiểm toán đầu tư xây dựng đáp ứng chuyên môn, nghiệp vụ từ khâu lập quy hoạch, lập và phân tích, đánh giá dự án cho đến kiểm toán, thanh tra sau này là hết sức cần thiết. Điều này tốt cho cả cơ quan quản lý nhà nước, nhà đầu tư đến các tổ chức tư vấn xây dựng và thi công xây dựng.
KTSG: Để đáp ứng nhu cầu vốn đầu tư cơ sở hạ tầng của Việt Nam trong thời gian tới, ngoài loại hình BT sẽ càng ngày càng khó áp dụng khi quỹ đất thanh toán và nguồn lực ngân sách có giới hạn, liệu chúng ta có cần nghĩ tới những loại hình PPP khác? Xin ông đưa ra một vài gợi ý.
- Đối với những cơ sở hạ tầng không còn sử dụng, có thể khai thác với mục đích khác như trụ sở cũ của các cơ quan, bộ ngành đã di chuyển ra khỏi các đô thị, các hạ tầng dịch vụ nhà nước từng đầu tư nhưng có thể chuyển giao cho tư nhân vận hành, có thể cân nhắc hình thức vận hành - bảo trì (O&M). Hình thức này có thể khai thác được sự năng động, sáng tạo của khối tư nhân trong khai thác tài sản công. Nhà nước sở hữu tài sản công nhưng chuyển quyền vận hành và bảo trì cho khu vực tư nhân để tối ưu hóa hiệu quả hoạt động.
Hay mô hình thiết kế - xây dựng - tài trợ - vận hành (DBFO) được Anh, Tây Ban Nha... sử dụng, trong đó, khu vực tư nhân sẽ đứng ra thiết kế, xây dựng, tài trợ và vận hành dự án, công trình nhưng chúng vẫn thuộc tài sản của nhà nước. Hết thời hạn trong hợp đồng, thường là sau 25-30 năm, dự án, công trình sẽ được chuyển giao lại cho nhà nước quản lý, vận hành. Loại hình này được cho là phù hợp với các quốc gia cần đầu tư lớn cho cơ sở hạ tầng, phù hợp với hầu hết các dự án và chúng ta có thể học hỏi kinh nghiệm của các quốc gia đi trước để hạn chế các mặt trái của hình thức đầu tư này.
Tóm lại, khi còn nhu cầu về đầu tư từ nguồn vốn tư nhân, hình thức PPP sẽ còn tồn tại và phát triển. Lựa chọn loại hình hợp đồng nào tùy thuộc vào tầm nhìn chiến lược và các mục tiêu trong ngắn hạn của các quốc gia. Đưa ra đề bài đúng sẽ tìm được lời giải đúng, tiết kiệm và hiệu quả.
