Có nhất thiết phải chia sẻ rủi ro trong PPP?

Có nhất thiết phải chia sẻ rủi ro trong PPP?

Mỹ Nguyên

(TBKTSG) - Tại tọa đàm “Chia sẻ rủi ro trong PPP - Thảo luận và khuyến nghị” mới đây⁽¹⁾, ông Phạm Ngọc Lâm, Phó vụ trưởng Vụ Kinh tế, Văn phòng Quốc hội kể: Trong phiên họp Ủy ban Thường vụ Quốc hội (UBTVQH) tháng 3, Chủ tịch Quốc hội nói: tôi đọc dự thảo Luật Đầu tư theo hình thức đối tác công tư (PPP) cũng chưa thấy yên tâm, nếu tôi là nhà đầu tư thì cũng... không đầu tư. Điều này cho thấy dự thảo luật cần được gia cố thêm.

Các dự án PPP là nơi ban phát quyền lực hay mời gọi đầu tư?

Bảo lãnh cho các dự án PPP: Nên làm theo cách nào?

Ông Lâm cho biết dự thảo Luật PPP dành chương VII, từ điều 80 đến điều 83 để quy định về ưu đãi và đảm bảo đầu tư. Trong đó, điều 83 quy định về cơ chế chia sẻ phần tăng và giảm doanh thu, đặc biệt có nhiều ý kiến khác nhau về chia sẻ trong trường hợp giảm doanh thu.

Liên quan đến chia sẻ rủi ro còn có điều 70, quy định dùng vốn nhà nước để chia sẻ rủi ro và điều 75 quy định nguồn vốn chia sẻ rủi ro nằm trong phần dự phòng của kế hoạch đầu tư công của quốc gia và của địa phương (đối với dự án do hội đồng nhân dân tỉnh phê duyệt).

Dự án xa lộ Hà Nội được mở rộng theo hình phức PPP (dạng hợp đồng BOT), trong đó Nhà nước chịu trách nhiệm giải phóng mặt bằng, nhà đầu tư xây dựng đường với thu hồi vốn qua thu phí. Ảnh: Lê Anh

Thế khó... tài khóa của Nhà nước

Bà Vũ Quỳnh Lê, Phó cục trưởng Cục Đấu thầu, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, thành viên Tổ biên tập luật này, chia sẻ khó khăn của quá trình xây dựng luật: “Khi động vào rủi ro thì đầu tiên người của khu vực công quan ngại nguyên tắc thị trường trong việc triển khai dự án này. Đúng là luật PPP rất khó vì vừa có khu vực công và tư, phải làm sao để nguyên tắc thị trường được tôn trọng và không bị lấn lướt bởi tư duy cho rằng đáng ra mời nhà đầu tư tư nhân vào thì phải bao bọc hết tất cả rủi ro.

Ngoài ra, còn liên quan đến nguyên tắc an toàn về mặt tài khóa, chúng ta đang nói là nếu chủ trương Nhà nước có chia sẻ với nhà đầu tư thì làm thế nào để có sự an toàn tài khóa?”. Theo bà Lê, nếu thiết kế không cẩn thận thì cơ chế bảo lãnh không thực sự thể hiện nguyên tắc thị trường là nhà đầu tư cũng phải chịu trách nhiệm kinh doanh đến đâu, đây là thách thức rất lớn với tổ soạn thảo. Cho nên, liên quan đến điều 83, vẫn còn khoảng cách khá lớn giữa kỳ vọng của khu vực công và mong muốn của khu vực tư.

Theo ông Lâm, trong quá trình góp ý dự thảo luật, một số đại biểu Quốc hội (ĐBQH) cho rằng quy hoạch chính sách pháp luật ở Việt Nam thay đổi thường xuyên, trong khi dự án kéo dài 20-30 năm, khó xác định có bao nhiêu dự án phải chia sẻ rủi ro.

Trong khi đó nguồn vốn dự phòng ngân sách trung ương và địa phương rất hạn hẹp, chỉ 2-4% tổng chi ngân sách và chỉ cho một số mục đích chi cấp bách, thảm họa... Với một số lượng dự án chưa lượng hóa được thì cũng khó xác định được lượng vốn? Nếu dự phòng không đủ thì lấy nguồn nào để chia sẻ rủi ro?

Ngoài việc sử dụng dự phòng chung, ĐBQH chuyên trách có nêu ra hai gợi ý để xử lý. Một là sử dụng Quỹ tích lũy trả nợ (tuy nhiên, vấn đề này Chính phủ đã thảo luận nhưng chưa thống nhất nên không trình ra Quốc hội). Gợi ý thứ hai là nếu năm trước xác định có dự án áp dụng cơ chế chia sẻ rủi ro này thì năm tiếp theo các cơ quan lập dự toán và sử dụng nguồn chi thường xuyên để chi trả. Cả hai phương án này đòi hỏi phải sửa Luật Quản lý nợ công, Luật Ngân sách nhà nước.

Ông Đào Việt Dũng, đại diện Ngân hàng Phát triển châu Á (ADB), cho rằng băn khoăn của các ĐBQH (chia sẻ rủi ro như vậy có thể gây ra rủi ro cho ngân sách?) là đúng! Ở đây phải cân đối, một mặt thu hút đầu tư tư nhân thì phải tạo cho họ yên tâm nhưng điều đó không có nghĩa là thiếu sự quản lý.

Nếu chúng ta có cơ chế chia sẻ rủi ro thì vai trò của Bộ Tài chính ở đây là rất quan trọng. Họ phải tham gia chặt chẽ trong các khâu để xem mức nào là phù hợp, tham gia như thế sẽ kiểm soát rủi ro ở tầm vĩ mô cho cả quốc gia. Hiện vai trò của Bộ Tài chính, theo ông Dũng, là còn mờ nhạt.

Nhưng chia sẻ rủi ro không phải là biện pháp ưu đãi đầu tư

Nhiều ý kiến cho rằng: nhà đầu tư dự án PPP lời ăn lỗ chịu, tại sao Nhà nước phải chia sẻ rủi ro? Ảnh minh họa Thành Hoa

Theo ông Dũng, bảo đảm quản lý rủi ro là vấn đề then chốt, nếu thực sự muốn thu hút đầu tư của khu vực tư nhân vào dự án PPP. Ông lý giải rằng bởi vì đây là dự án công. Khi Nhà nước không đủ tiền hoặc cần công nghệ, năng lực quản lý của tư nhân vào thì Nhà nước phải có một phần trách nhiệm chia sẻ rủi ro mới thu hút được.

Ông Giang Đoàn, chuyên gia PPP quốc tế nêu quan điểm: khu vực công không nên nghĩ chia sẻ rủi ro là biện pháp ưu đãi cho nhà đầu tư. Xét ở góc độ thị trường, việc khu vực công chia sẻ rủi ro là cách thức mà Nhà nước có thể chấp nhận rủi ro đó ở mức chi phí thấp nhất, vì nếu Nhà nước thực hiện dự án đó thì rủi ro vẫn tồn tại và Nhà nước phải chấp nhận toàn bộ. Nếu Nhà nước để tư nhân gánh hết rủi ro thì họ sẽ tính rủi ro đó vào chi phí.

Ông Phan Vinh Quang, trưởng nhóm chuyên gia của USAID, phân tích thêm rằng chia sẻ rủi ro không phải Nhà nước thiệt mà đây là giải bài toán tối ưu hóa sử dụng nguồn lực và chi phí đầu tư để giá cả của dịch vụ và dự án đó ở mức hợp lý mà người ta có thể chi trả được.

Nguyên Phó chủ nhiệm Ủy ban Kinh tế của Quốc hội Nguyễn Văn Phúc cũng cho rằng thực ra, việc Nhà nước dùng ngân sách để chia sẻ phần rủi ro với nhà đầu tư sẽ mang lại lợi ích công, tức là làm cho giá và phí của sản phẩm dịch vụ công ở mức chấp nhận được, có lợi cho người dân - người sử dụng sản phẩm hàng hóa đó.

Trước các ý kiến cho rằng “nhà đầu tư dự án PPP lời ăn lỗ chịu, tại sao Nhà nước phải chia sẻ rủi ro?”, chuyên gia Trần Hưng lý giải: Ở đây, trong các hình thức đầu tư khác thì quan hệ (giữa Nhà nước và doanh nghiệp - nhà đầu tư) gián tiếp thông qua pháp luật, nguyên tắc lời ăn lỗ chịu hoàn toàn đúng, nhưng với PPP thì đó là quan hệ đối tác trực tiếp trong hợp đồng.

Nhà đầu tư làm thay việc của Nhà nước để tìm kiếm lợi nhuận, như vậy dự án rủi ro cao thì nhà đầu tư kỳ vọng lợi nhuận cao, nhưng nếu rủi ro quá cao thì nhà đầu tư không tham gia. Nhà nước có chia sẻ rủi ro thì chi phí dự án thấp, khi đó lợi ích xã hội tăng lên.

(1) Tọa đàm ngày 16-4-2020, do Viện Nghiên cứu và Phát triển truyền thông (IPS) phối hợp Ủy ban Đối tác công tư, Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam và Cơ quan Phát triển quốc tế Mỹ (USAID) tổ chức.