Đấu thầu dự án PPP và điểm nghẽn trong dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi)

(KTSG) - Xuất phát từ yêu cầu quản lý nhà nước tại một địa bàn phát triển kinh tế năng động bậc nhất cả nước, TPHCM đã được Quốc hội cho phép áp dụng một số cơ chế hành chính đặc thù theo Nghị quyết 54/2017/QH14. Sau năm năm thực hiện, ngoài những tác động tích cực, cơ chế này cần thêm tính đột phá để giúp thành phố có thể chủ động hơn và nâng cao hơn nữa hiệu quả của một chính quyền đô thị sôi động.

• TPHCM lấy ý kiến người dân về dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi)
• Dự thảo Luật Đất đai: chưa rõ về trường hợp thu hồi đất an toàn môi trường của dự án

Trong số các lĩnh vực thành phố cần cơ chế đặc thù mới, chính sách đất đai trải dài trong nhiều lĩnh vực. Điều đáng nói là nhiều nội dung đề nghị đó chưa được tiếp nhận và phản ánh trong dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi), đặc biệt là câu chuyện đấu thầu dự án có sử dụng đất.

Khoảng trống trong các trường hợp được đấu thầu

Có thể nói, một trong những điểm mới đáng chú ý của dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) là việc các trường hợp tổ chức đấu thầu để thực hiện các dự án có sử dụng đất đã được pháp điển hóa và đưa vào dự luật.

Đương nhiên, việc đấu thầu dự án có sử dụng đất phải tuân thủ đầy đủ các quy định của Luật Đấu thầu và cũng không bỏ qua các ràng buộc của Luật Quản lý, sử dụng tài sản công. Vai trò của Luật Đất đai trong thời gian tới ít nhất là đưa ra các trường hợp cơ quan nhà nước có thể hoặc phải tổ chức đấu thầu dự án có sử dụng đất.

Theo dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi), gần như tất cả các dự án thuộc trường hợp Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích phát triển kinh tế vì lợi ích chung đều được tổ chức đấu thầu, kể cả dự án, công trình cần hay không cần đáp ứng tiêu chí, điều kiện bổ sung (điều 78 và 127 dự thảo).

Đặc biệt, các trường hợp này bao gồm cả trường hợp Nhà nước thu hồi, tạo quỹ đất để tổ chức đấu thầu, giao hoặc cho doanh nghiệp thuê thực hiện dự án đầu tư, tiêu biểu là dự án đô thị, dự án khu dân cư nông thôn, dự án xây dựng nhà ở thương mại.

Điều đó có nghĩa, cơ quan có thẩm quyền, cụ thể là UBND cấp tỉnh và cấp huyện, có cơ hội để sử dụng phương án được cho là hiệu quả hơn trong trường hợp có thể lựa chọn giữa đấu thầu dự án và đấu giá quyền sử dụng đất (điều 126 dự thảo).

Giới hạn về trường hợp lựa chọn nhà đầu tư qua đấu thầu dự án có sử dụng đất tại dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) là quá chặt. Quy định này không những hạn chế mức độ pháp điển hóa của Luật Đất đai mà còn có thể là một trở ngại rất lớn đối với đề xuất áp dụng cơ chế đấu thầu trong một số trường hợp ở TPHCM.

Tuy nhiên, các trường hợp đấu thầu dự án có sử dụng đất được đề cập trong dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) đã loại trừ một nhóm các dự án đầu tư công rất quan trọng.

Hay nói cách khác, việc tổ chức đấu thầu để thực hiện các dự án này trong tương lai sẽ không xảy ra, bao gồm cả dự án đầu tư công hoặc dự án đầu tư theo phương thức đối tác công tư (gọi tắt là PPP), dự án công trình công cộng không nhằm mục đích kinh doanh hay dự án tạo quỹ đất do Nhà nước đầu tư…

Quy định này có thể là một điểm nghẽn khá lớn trong việc triển khai và tổ chức thực hiện các dự án đầu tư công trong thời gian tới nếu như được Quốc hội thông qua.

Lý do một phần xuất phát từ kỹ thuật lập pháp. Thực tế, sau khi Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư 2020 được thông qua thì đồng thời nội dung quy định về các phương thức đầu tư có liên quan trong Luật Đầu tư đã được loại bỏ.

Thậm chí, các quy định về đấu thầu dự án được đầu tư theo phương thức đối tác công tư trong Luật Đấu thầu và Nghị định hướng dẫn thi hành Luật Đấu thầu cũng được điều chỉnh hoặc bãi bỏ. Về mặt logic, việc tổ chức chọn nhà thầu và triển khai dự án từ thời điểm này sẽ được thực hiện theo Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư vừa nêu.

Tuy nhiên, với vai trò là văn bản “gốc” về việc sử dụng đất, quy định của Luật Đất đai là cơ sở pháp lý quan trọng trong hầu hết các dự án PPP (vì thực tế các dự án PPP được triển khai hầu hết đều là dự án có sử dụng đất). Luật Đất đai vì vậy không thể im lặng, mà cần phải quy định rõ dự án PPP nào có sử dụng đất phải được triển khai theo phương thức đấu thầu để chọn nhà thầu mà thực chất là để chuyển giao quyền sử dụng đất dự án trong dự án đó.

Đơn cử như trường hợp triển khai dự án PPP trong lĩnh vực giao thông vận tải. Đây là lĩnh vực được thực hiện dự án PPP theo quy định tại điều 4 của Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư. Vì vậy, theo quy định tại điều 37 của luật này thì đấu thầu rộng rãi là hình thức chủ đạo được áp dụng cho tất cả dự án PPP để lựa chọn nhà đầu tư.

Khó có thể nói dự án PPP về giao thông vận tải không có sử dụng đất nếu không muốn nói là sử dụng diện tích đất lớn. Vậy việc sử dụng đất cho các dự án này được chuyển giao như thế nào nếu quy định về đấu thầu dự án có sử dụng đất đối với các dự án PPP được dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) tiếp tục loại bỏ?

Điểm nghẽn cho cơ chế đặc thù đối với TPHCM

TPHCM cũng không thuộc trường hợp ngoại lệ và vẫn phải tổ chức đấu thầu để chọn nhà đầu tư cho các dự án PPP này. Tuy nhiên, như đã đề cập, với mong muốn có được cơ chế riêng, TPHCM hiện đang đề nghị áp dụng cơ chế đầu thầu dự án có sử dụng đất cho tất cả các dự án thuộc danh mục dự án cần thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng và có diện tích đất do Nhà nước quản lý trong khu đất thực hiện dự án nhưng không thuộc phạm vi thực hiện theo Luật Quản lý, sử dụng tài sản công (vì lúc đó sẽ phải thực hiện theo luật này).

Ngoài việc đề nghị mở rộng phạm vi dự án được tổ chức đấu thầu, TPHCM còn đề xuất được tổ chức thực hiện đấu thầu sớm, khi “đất chưa được giải phóng mặt bằng”. Thực ra, yêu cầu này hợp lý, xuất phát từ đặc điểm của các dự án và phương thức gọi thầu dự án.

Vì lẽ đó, dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) cũng không đưa yêu cầu đất được gọi thầu phải là đất “đã được bồi thường, hỗ trợ, tái định cư hoặc không phải bồi thường, hỗ trợ, tái định cư” như trường hợp đấu giá quyền sử dụng đất (điều 126 và 127 dự thảo).

Cụ thể hơn, đối với các dự án PPP, TPHCM xin cơ chế để được tổ chức đấu thầu dự án có sử dụng đất đối với các dự án trong lĩnh vực thể thao, công nghiệp văn hóa, bảo tàng, di tích và di sản văn hóa có quy mô tổng mức đầu tư tối thiểu của dự án không thấp hơn 100 tỉ đồng (trừ loại hợp đồng O&M) và xin được triển khai dự án BT trong lĩnh vực giao thông ngoài hình thức BOT (vì hình thức BT hiện không được quy định tại Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư).

Với các dự án BT này, thành phố sẽ thanh toán bằng vốn ngân sách thành phố cho nhà đầu tư (theo thỏa thuận trong hợp đồng BT) chứ không phải thông qua phương thức đổi đất lấy cơ sở hạ tầng như trước đây.

Có thể nhận thấy, giới hạn về trường hợp lựa chọn nhà đầu tư qua đấu thầu dự án có sử dụng đất tại dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) là quá chặt. Quy định này không những hạn chế mức độ pháp điển hóa của Luật Đất đai mà còn có thể là một trở ngại rất lớn đối với đề xuất áp dụng cơ chế đấu thầu trong một số trường hợp ở TPHCM nếu cả Luật Đất đai (sửa đổi) và Nghị quyết về cơ chế, chính sách đặc thù mới đối với TPHCM đều được Quốc hội thông qua.

Vì vậy, để thuận tiện cho quá trình thực thi pháp luật sau này, cách tiếp cận trong sửa đổi, bổ sung một số quy định của Luật Đất đai cần được điều chỉnh. Một là, mở rộng trường hợp đấu thầu dự án có sử dụng đất trong thực hiện một số dự án đầu tư công và PPP. Hoặc hai là, nghiên cứu bổ sung vào dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) nội dung quy định cho phép địa phương được hưởng cơ chế, chính sách đặc thù được áp dụng cơ chế đấu thầu trong trường hợp quy định này chưa thể áp dụng rộng rãi trong phạm vi cả nước.

(*) Trường Đại học Kinh tế - Luật, ĐHQG TPHCM.