‘Kiến tạo’ thể chế hợp tác làm nền tảng cho vùng ĐBSCL phát triển – Kỳ cuối: Khuyến nghị giải pháp

(KTSG Online) – Thể chế, chính sách phát triển vùng Đồng bằng sông Cửu Long (ĐBSCL) không thiếu, nhưng thực tế cho thấy vùng kinh tế này vẫn tồn tại rất nhiều khó khăn, thách thức. Nhóm nghiên cứu báo cáo kinh tế thường niên ĐBSCL đã đưa ra hàng loạt khuyến nghị khắc phục nút thắt phát triển cho vùng.

‘Kiến tạo’ thể chế hợp tác làm nền tảng cho vùng ĐBSCL phát triển – Kỳ 1: Đóng góp của ĐBSCL sẽ quay về thập niên 90?

Tháo gỡ những “nút thắt” của ĐBSCL bắt đầu từ thể chế

Ông Vũ Thành Tự Anh, Giám đốc Trường Chính sách công và Quản lý Fulbright (FSPPM) cho biết, qua báo cáo kinh tế thường niên năm 2023, nhóm nghiên cứu kỳ vọng tháo gỡ được một vài “nút thắt” của ĐBSCL về thể chế, quản trị. Bởi lẽ, tháo gỡ được một vài nút thắt về thể chế và quản trị sẽ giúp tháo gỡ được các “nút thắt” khác cho ĐBSCL.

Thể chế được nêu ra là các quy tắc do con người tạo ra để giúp định hình các tương tác. Thể chế có ba phần, bao gồm thứ nhất, thể chế chính thức là “thể chế thành văn” như: hiến pháp, hệ thống pháp luật, nghị định…; thứ hai, thể chế không chính thức là “thể chế bất thành văn” như: tập quán, phong tục, chuẩn mực xã hội, tục lệ…; và cuối cùng là các biện pháp chế tài đối với các biện pháp này.

Nói một cách vắn tắt, theo vị giám đốc FSPPM, cơ chế vận hành xuất phát từ thể chế, sau đó, thể chế sẽ tạo ra các khuyến khích.

“Chẳng hạn, thể chế muốn giữ diện tích lúa với mục tiêu an ninh lương thực, thì khuyến khích thâm canh tăng vụ để có lúa. Hành vi xảy ra là đầu tư rất nhiều phân bón, thuốc trừ sâu, làm cống ngăn mặn giữ ngọt…. để có được diện tích lúa. Cuối cùng, kết quả kinh tế là tăng được sản lượng, trở thành nước xuất khẩu hàng đầu, có thể thoát nghèo, nhưng cái giá phải trả là môi trường suy giảm, chất lượng đất, nước suy giảm, và người dân không có được cuộc sống thịnh vượng”, ông dẫn chứng.

Báo cáo kinh tế thường niên ĐBSCL năm 2023 hệ thống khá đầy đủ các thể chế và liên kết vùng đã có cho đến thời điểm này ở ĐBSCL. Cụ thể, đầu tiên là giữa các cơ quan Trung ương, các thể chế Trung ương, phối hợp chính sách giữa các bộ ngành; thứ hai, là mối quan hệ giữa Trung ương và địa phương thể hiện ở các nghị quyết, các chương trình hành động để thực hiện nghị quyết, các quy hoạch, ban chỉ đạo, hội đồng điều phối…; thứ ba, là các hợp tác, liên kết giữa các địa phương với nhau, các hợp tác song phương, nội vùng; thứ tư, hợp tác giữa địa phương và doanh nghiệp (hợp tác công tư) và cuối cùng là các hoạt động có tính liên kết giữa các doanh nghiệp, hộ gia định với nhau…

Khắc phục những hạn chế về đầu tư và doanh nghiệp

Quay trở lại vấn đề kinh tế của ĐBSCL, nhóm nghiên cứu đã chỉ ra sự kém phát triển của vùng vì nhiều lý do, và từ góc độ kinh tế, đó là thiếu đầu tư và doanh nghiệp.

“Tại sao không phải là vai trò của nhà nước, của chính sách?”, vị giám đốc FSPPM đặt câu hỏi và cho rằng, vai trò của Nhà nước và chính sách đúng, thì cuối cùng vẫn cần có nhà đầu tư và doanh nghiệp mới có tăng trưởng kinh tế.

Câu hỏi được đặt ra, đó là vì sao doanh nghiệp, nhà đầu tư ít đến ĐBSCL hơn so với các vùng khác?

Nhóm nghiên cứu đã chỉ ra do hai nguyên nhân chính, bao gồm (1) khi đầu tư vào vùng hiệu quả đầu tư tương đối thấp; (2) trên nền tảng hiệu quả đầu tư thấp lại bị xói mòn lợi nhuận bởi các yếu tố ngoại tác bên ngoài như tình trạng bấp bênh, yếu kém của các thực thi chính sách.

Ví dụ, với cơ sở hạ tầng, doanh nghiệp vào đầu tư, có cam kết một thời gian nhất định sẽ có đường quốc lộ, đường cao tốc. Thế nhưng, thực tế chưa có, tức rủi ro do chính sách mang lại cho nhà đầu tư khiến họ rơi vào hoàn cảnh “bỏ không được, đi tiếp cũng khó”. Đó là những rủi ro làm xói mòn lợi nhuận của các nhà đầu tư.

Từ hai nguyên nhân nêu trên dẫn đến sáu nguyên nhân cơ bản, bao gồm thứ nhất là yếu tố có tính tài nguyên như: tài nguyên đất, nước; thứ hai là vấn đề về công nghệ; thứ ba, nhân lực thiếu và yếu; thứ tư, kết cấu hạ tầng cũng thiếu và yếu; thứ năm, môi trường đầu tư kinh doanh của ĐBSCL đang có dầu hiệu đi xuống so với các vùng khác và cuối cùng là các thể chế quản trị và hợp tác vùng kém hiệu quả.

Các nhóm khuyến nghị “phá vỡ” vòng xoáy đi xuống của ĐBSCL

Từ những vấn đề đặt ra, nhóm chuyên gia báo cáo kinh tế thường niên ĐBSCL 2023 đưa ra 5 nhóm khuyến nghị sửa đổi nhằm giúp ĐBSCL có sự phát triển nhanh và bền vững thời gian tới.

Nhóm khuyến nghị đầu tiên là sửa đổi Luật đất đai, thì nhóm nghiên cứu khuyến nghị: không nên phân loại đất đai quá chi li để áp dụng các quy tắc cứng cho từng loại đất vì sẽ làm tăng rào cản của việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất và phân bổ lại đất đai- vốn là nguồn lực quan trọng của ĐBSCL; tăng tính khả thi và giảm chi phí giao dịch khi chuyển đổi đất lúa sang các loại đất nông nghiệp khác và giữa các loại đất với nhau.

Tạo điều kiện thuận lợi và giảm chi phí giao dịch cho hoạt động tích tụ đất nông nghiệp ở ĐBSCL; tăng mức độ chắc chắn quyền sử dụng đất nông nghiệp như một tài sản, đủ làm cơ sở cho việc vốn hoá đất nông nghiệp và khuyến khích đầu tư lớn, dài hạn vào nông nghiệp.

Tăng khả năng giao dịch của việc tiếp cận đất đai (cả nông nghiệp và phi nông nghiệp) của các nhà đầu tư vào ĐBSCL; xây dựng và phát triển thị trường quyền sử dụng đất nông nghiệp như một thị trường nhân tố đầu vào quan trọng bậc nhất ở ĐBSCL (muốn khả thi cần ít nhất hai điều kiện, bao gồm (I) thống nhất các quy định pháp luật liên quan đến việc hình thành và phát triển thị trường đất nông nghiệp; (II) minh bạch hoá thông tin thị trường đất nông nghiệp.

Nhóm khuyến nghị thứ hai là phải có tư duy mới về an ninh lương thực. Nội dung này, nhóm nghiên cứu khuyến nghị: chuyển tư duy an ninh lương thực chú trọng sản lượng sang khả năng tiếp cận, chất lượng, sự an toàn của lương thực nói chung cũng như khả năng chống chịu, thích nghi trước các cú sốc về kinh tế và môi trường; cho phép các địa phương chỉ phải giữ một diện tích đất trồng lúa đủ cho tiêu dùng nội địa và dự trữ/xuất khẩu ở một tỷ lệ nhất định, sau đó chuyển đổi mục đích một cách linh hoạt sang các hoạt động có năng suất và giá trị cao hơn.

Giảm bớt thâm canh lúa để giảm ô nhiễm môi trường nước, khôi phục chất lượng đất, giảm phát thải CO₂, đồng thời tạo điều kiện xây dựng các vùng chuyên canh nông nghiệp quy mô lớn; đề án 1 triệu héc ta là bước đi đúng, cần được thiết kế và triển khai hiệu quả…

Nhóm khuyến nghị thứ ba về quản trị và quản lý tài nguyên nước, nhóm nghiên cứu đưa ra khuyến nghị: tôn trọng quy luật tự nhiên, coi nước ngọt, mặn và lợ đều là tài nguyên, hạn chế đến mức tối đa các giải pháp công trình can thiệp thô bạo tới tự nhiên; đánh giá lại một cách căn bản chiến lược và chính sách nông nghiệp của ĐBSCL để sử dụng tài nguyên đất, nước bền vững trước khi quá muộn.

Đưa các nội dung quản lý tài nguyên nước tại các lưu vực sông lớn vào Luật Tài nguyên nước nhằm tăng cường hợp tác giữa Trung ương và địa phương; thành lập các tổ chức lưu vực sông (RBO) theo Luật Tài nguyên nước sửa đổi với năng lực pháp lý, nhân lực và tài chính đủ để thực hiện chức năng điều phối, quản lý, vận hành và thực thi các quy định nhằm sử dụng tài nguyên nước hiệu quả.

Xây dựng, chia sẻ dữ liệu và thông tin liên quan đến nước một cách nhất quán, phù hợp với chính sách, đồng thời sử dụng thông tin này để cải thiện các chính sách về nước; thúc đẩy sự tham gia các bên liên quan trong quá trình ra quyết định về thiết kế và thực thi chính sách về nước cũng như các khuôn khổ quản trị nước giúp điều hoà lợi ích và hoá giải xung đột giữa những bên sử dụng nước khác nhau (nông thôn, thành thị, công nghiệp và nông nghiệp).

Áp dụng cơ chế thị trường, mà cụ thể nước cần được nhìn nhận như một hàng hoá có giá trị kinh tế, cần có chính sách giá nước nhằm góp phần tăng hiệu quả của việc khai thác, sử dụng tài nguyên nước, đảm bảo phân bổ tối ưu giữa các vùng, ngành nghề, chủ thể trong nền kinh tế, qua đó tối đa hoá phục lợi xã hội.

Nhóm khuyến nghị thứ tư về thể chế quản trị và điều phối vùng. Đối với nội dung này, nhóm nghiên cứu khuyến nghị: trong dài hạn, cần có một chính quyền cấp vùng cho ĐBSCL, có thẩm quyền về tài khoá, quy hoạch và nhân sự. Khi đó, chính quyền vùng sẽ ở vị trí và có động cơ theo đuổi lợi ích chung cho toàn vùng, không bị chi phối bởi lợi ích có tính cục bộ của từng địa phương. Đồng thời, vùng sẽ có quy mô đủ lớn để xây dựng một cơ cấu kinh tế hoàn chỉnh và hiện đại.

Trong điều kiện không thể tổ chức chính quyền cấp vùng, thì buộc phải sử dụng các cơ chế điều phối vùng hiện có. Cơ chế này cần đáp ứng tốt nhất các điều kiện: (I) có đủ thẩm quyền pháp lý, (II) có ngân sách rõ ràng, (III) có phân công, trách nhiệm giải trình rõ ràng, (IV) có lộ trình triển khai cụ thể, (V) có bộ máy thường trực đủ năng lực theo dõi và đánh giá thực thi, (VI) các bên có động lực thực thi.

Nhóm nghiên cứu cho biết đến thời điểm hiện nay chỉ có quy hoạch vùng là đáp ứng tốt nhất các tiêu chí trên, cho nên, cần lấy quy hoạch này làm cơ sở pháp lý, là trung tâm để điều phối các hoạt động liên kết vùng. Với nhiệm vụ và quyền hạn của Hội đồng điều phối vùng hiện nay, thì Hội đồng này sẽ đóng vai trò “nhạc trưởng” và là chủ thể đích thực, chịu trách nhiệm trước Thủ tướng về triển khai quy hoạch vùng. Để thực hiện tốt nhiệm vụ và quyền hạn, bên cạnh thẩm quyền đã có, Hội đồng điều phối vùng cần có đủ năng lực về tài chính, bộ máy, con người và dữ liệu…

Từ góc độ thiết kế chính sách, nhóm nghiên cứu khuyến nghị, quy hoạch vùng không nên được coi như văn kiện cứng nhắc, mà phải được điều chỉnh định kỳ để cập nhật nhân tố, diễn biến mới. Vì vậy, cần thiết lập hệ thống theo dõi, kiểm tra, đánh giá tiến độ và kết quả thực hiện chính sách và nội dung liên kết vùng nhằm điều chỉnh, bổ sung quy hoạch, chương trình, kế hoạch, đề án khi cần thiết cũng như đề xuất các chính sách phù hợp với đặc thù từng địa phương trong vùng.

Để Hội đồng điều phối vùng hoạt động có hiệu lực và hiệu quả, bên cạnh việc đảm bảo trách nhiệm giải trình của các thành viên Hội đồng cũng như chất lượng nhân sự của Văn phòng điều phối vùng, thì cần thiết kế hệ thống khuyến khích chính quyền địa phương (cụ thể lãnh đạo địa phương không chỉ được đánh giá dựa vào thành tích GDP, ngân sách, thu hút đầu tư, xoá đói giảm nghèo…, mà cần có thêm thang đo về hợp tác và liên kết vùng).

Để giảm tính cục bộ địa phương, tăng liên kết vùng cũng như góp phần cải cách hành chính, nhóm nghiên cứu khuyến nghị giảm số đầu mối các cơ quan Trung ương theo ngành dọc đóng tại địa phương. Chẳng hạn, thay vì mỗi địa phương đều có chi nhánh kho bạc, ngân hàng nhà nước, cục thống kê hay toà án nhân dân, viện kiểm sát…, thì có thể tổ chức lại theo vùng hoặc tiểu vùng.

Nhóm khuyến nghị cuối cùng về các thể chế liên kết phi chính thức và vi mô, nhóm nghiên cứu khuyến nghị: bên cạnh các cơ chế hợp tác, liên kết vùng chính thức, cần tổ chức, huy động và kết nối các nguồn lực phục vụ phát triển vùng, bao gồm cả nguồn lực về con người, vật chất, thể chế hợp tác công tư trong và ngoài nước.

Phối hợp chính sách, khuyến khích và hỗ trợ các sáng kiến và cam kết liên kết với mục đích cải thiện môi trường kinh doanh, nâng cao năng lực cạnh tranh, tăng cường sức mạnh cụm ngành và phát triển sản xuất kinh doanh cho vùng.

Thiết kế sản phẩm tín dụng và có hạn mức tín dụng dành riêng cho khu vực doanh nghiệp, hợp tác xã nông nghiệp để cải thiện khả năng tiếp cận tín dụng của nhóm này, đồng thời đáp ứng được nhu cầu thực tế của họ cũng như phù hợp với chu kỳ sản xuất, tăng trưởng của các nhóm sản phẩm nông nghiệp chủ lực của ĐBSCL.

Cần ổn định quan hệ giữa hộ nông dân và doanh nghiệp chế biến thông qua: (I) sử dụng các cơ chế thực thi công bằng như thông qua toà án địa phương/khu vực hoặc cơ chế trọng tài, (II) trang bị cho nông dân hiểu biết tốt hơn về tình hình thị trường và tiêu chuẩn chất lượng để không thua kém quá mức so với các công ty chế biến, (III) đẩy mạnh mô hình hợp tác xã và nhóm nông hộ để các hộ nông dân hỗ trợ nhau nâng cao vị thế thương lượng trong đàm phán hợp đồng với các công ty chế biến.

Nhóm nghiên cứu báo cáo kinh tế thương niên ĐBSCL năm 2023 cũng khuyến nghị xây dựng chiến lược thương hiệu vùng thông qua phối hợp giữa các cơ quan Chính phủ, doanh nghiệp và cộng đồng địa phương; dành nguồn lực chính đáng cho xây dựng thương hiệu chung; thiết lập hệ thống để đảm bảo chất lượng và nguồn gốc của sản phẩm; đảm bảo “thương hiệu chung” giúp nâng cao giá trị nông sản khi thương mại hoá hay xuất khẩu.

Quy hoạch các vùng nông nghiệp chuyên canh và trung tâm đầu mối dành cho kinh doanh nông nghiệp để cải thiện khả năng tiếp cận đất đai cho các dự án đầu tư tư nhân vào nông nghiệp… Thúc đẩy hiệp hội doanh nghiệp phát triển để tăng cường liên kết dọc và ngang.