Chưa minh bạch

Chưa minh bạch

Quang Minh

Quang cảnh một cuộc phát hành trái phiếu Chính phủ – Ảnh: Lê Toàn.

(TBKTSG) – Chính sách tài khóa là chính sách thu chi của Chính phủ hay còn gọi là chính sách ngân sách, ví dụ: thu chi ngân sách, thuế, phát hành trái phiếu chính phủ, tín phiếu kho bạc… Cùng với chính sách tiền tệ, chính sách tài khóa rất quan trọng, là công cụ điều hành kinh tế của Chính phủ nhằm đạt được mục tiêu tăng trưởng kinh tế, kiềm chế lạm phát. Tuy nhiên, việc thực hiện chính sách tài khóa như thế nào ít được công khai. Ngay cả các cơ quan của Quốc hội cũng như đại biểu Quốc hội cũng không được cung cấp thông tin đầy đủ về chính sách tài khóa.

Chính sách tài khóa được thực hiện như thế nào?

Ở nước ta, chính sách tài khóa chủ yếu được hiểu và đưa vào áp dụng trong các quy định cụ thể về thu chi ngân sách trong Luật Ngân sách Nhà nước, các văn bản pháp luật về thuế, phí, lệ phí và các văn bản của Chính phủ về phát hành trái phiếu, tín phiếu kho bạc…

Các chính sách này của Chính phủ đang được điều hành bởi Bộ Tài chính với xu hướng là tăng thu, kể cả tăng phát hành nợ. Các loại thuế, phí ngày càng nhiều, mang lại nhiều nguồn thu cho ngân sách nhà nước nhưng như vậy vẫn không đủ. Mỗi năm, Bộ Tài chính có kế hoạch phát hành hàng ngàn tỉ đồng trái phiếu nhằm cân đối ngân sách cho các nhu cầu chi thường xuyên và cho đầu tư phát triển đang ngày càng tăng. Tuy nhiên, việc phát hành trái phiếu chính phủ trong thời gian gần đây cũng không dễ dàng gì, liên tiếp nhiều đợt phát hành trái phiếu thất bại.

Mỗi năm Chính phủ phê duyệt trung bình hàng trăm đề án, dự án, mà cái nào cũng cần hàng tỉ, hàng chục tỉ, thậm chí hàng trăm tỉ đồng và đa phần là trông chờ vào nguồn ngân sách nhà nước.

“Người gác cửa” cho Chính phủ trong việc cho ra đời các dự án, đề án này là Bộ Tài chính, nhưng bộ này cũng chưa có chiến lược, kế hoạch cụ thể về cân đối ngân sách. Hầu như đề án nào, dự án nào cũng được chấp thuận và đề nghị thực hiện theo quy định hiện hành về thu chi ngân sách.

Tuy nhiên, trên thực tế, số vốn thực sự cần thiết chưa được đánh giá đúng, các cơ quan có chức năng thẩm định, xem xét chủ yếu vẫn dựa trên hồ sơ đề xuất của cơ quan, đơn vị chủ trì.

Bộ Tài chính chủ yếu chỉ làm công tác tổng hợp cân đối ngân sách báo cáo lên Chính phủ, chưa làm tốt chức năng là “người giữ túi tiền” cho Chính phủ. Do đó, chuyện liên tục thiếu vốn cho các đề án, dự án đã được phê duyệt là điều tất yếu và sẽ còn tiếp diễn nếu quy trình phê duyệt dự án, đề án vẫn như hiện nay.

Mà nếu ngân sách thiếu tiền thì cũng chưa phải đã hết cách, bởi vì luật cho phép được ứng trước dự toán ngân sách năm sau. Nhưng thực tế, các khoản tạm ứng này đã không được hoàn trả đúng hạn và việc cho vay như vậy đã dẫn tới lượng tiền cơ sở tăng và gây áp lực tăng lạm phát.

Mặc dù Luật Ngân sách Nhà nước hiện hành chưa quy định những trường hợp cụ thể được ứng trước dự toán, cách thức bố trí dự toán năm sau để thu hồi các khoản ứng trước, nhưng tình trạng ứng trước dự toán lại ngày càng tăng cao, trong khi việc thu hồi rất chậm, nhất là trong lĩnh vực đầu tư, xây dựng. Sự bất cập này ảnh hưởng đến kế hoạch ngân sách hàng năm do phải bố trí dự toán để thu hồi khoản ứng trước và tiềm ẩn khả năng mất cân đối ngân sách. Ngoài ra, để kiểm tra, kiểm toán các khoản ứng trước dự toán là rất khó, thiếu căn cứ pháp lý vững chắc. Do đó, phải chấm dứt sớm việc tạm ứng ngân sách, trừ trường hợp phòng chống thiên tai, dịch bệnh.

Trong thu chi ngân sách, một số nguồn thu, nhiệm vụ chi chưa được phản ánh đầy đủ (số thu và số thực chi) trong quyết toán ngân sách nhà nước. Ví dụ, các khoản thu lệ phí, các cơ quan hành chính được giữ lại một phần để bù đắp chi phí thu, phần còn lại mới nộp vào ngân sách nhà nước. Theo báo cáo của Kiểm toán Nhà nước, việc để lại chi phí thu như vậy làm cho một phần số thu phí bị để ngoài ngân sách; nhiều đơn vị không thực hiện ghi thu, ghi chi đầy đủ kịp thời vào ngân sách, nhiều đơn vị không nộp Kho bạc Nhà nước, không sử dụng biên lai thu do cơ quan tài chính phát hành…Tình trạng này đã kéo dài nhiều năm khiến cho việc quản lý nguồn thu từ phí, lệ phí hết sức khó khăn.

Việc cân đối ngân sách cũng không rõ ràng, ví dụ nguồn thu từ đất, địa phương được hưởng 100% nhưng phải đưa vào cân đối, còn nguồn thu từ xổ số kiến thiết địa phương cũng được hưởng 100% nhưng lại không đưa vào cân đối ngân sách. Chủ trương phân cấp ngân sách thời gian qua đã đẩy gánh nặng cân đối lên ngân sách trung ương, nhưng bản thân việc cân đối ở trung ương cũng không rõ ràng, minh bạch.

Vai trò của Chính phủ trong chính sách tài khóa

Như trên đã nói, kinh tế càng tăng trưởng thì càng cần nhiều vốn, nhưng trong khi nhu cầu tăng nhanh (ở đây chỉ đề cập đến nhu cầu thực sự), Chính phủ vẫn chưa có định hướng chính sách tài khóa rõ ràng. Cụ thể, Chính phủ chưa xác định rõ các mục tiêu ưu tiên đầu tư trong bối cảnh ngân sách hạn hẹp.

Tất nhiên, ngành nào, địa phương nào cũng muốn đầu tư nhiều, phạm vi rộng để đạt được tăng trưởng nhanh, nhưng Chính phủ với vai trò là người điều hành nền kinh tế cần có biện pháp cân đối vĩ mô với những chỉ đạo rõ ràng, tập trung đầu tư vào những lĩnh vực, địa bàn quan trọng, có tính chất đòn bẩy. Vốn của ngân sách chỉ mang tính “vốn mồi”, kích thích các nguồn vốn khác tham gia cùng đầu tư.

Trong mấy năm gần đây tình hình thiếu vốn cho đầu tư phát triển ngày càng tăng. Để bù đắp cho sự thiếu hụt đó, Chính phủ phải đi vay trong nước và nước ngoài bằng nhiều hình thức: phát hành trái phiếu, tín phiếu kho bạc, đàm phán các khoản vay…, tuy nhiên việc đi vay cũng cần có giới hạn và phù hợp với khả năng hấp thụ vốn của nền kinh tế, khả năng quản lý và sử dụng vốn vay của Nhà nước để bảo đảm mục tiêu cuối cùng là hiệu quả kinh tế và bền vững, không phải cứ vay được nhiều là tốt.

Ở cấp trung ương, các khoản vay và cho vay lại của Chính phủ hiện nay cũng chưa được đưa vào cân đối ngân

sách. Thực chất đây là các khoản vay của Chính phủ và Chính phủ phải có trách nhiệm trả nợ, nếu không đưa vào cân đối ngân sách thì sẽ không phản ánh đúng tình hình tài chính của đất nước. Bởi vì, như trên đã đề cập, bất kỳ khoản vay nào cũng có rủi ro, nếu các khoản vay của Chính phủ mang cho vay lại gặp rủi ro, không thu hồi được nợ đúng hạn thì Chính phủ sẽ phải lấy ngân sách để trả nợ thay. Vì vậy, cần có cơ chế kiểm tra các khoản vay về cho vay lại vì với các khoản vay lớn như trường hợp cho Vinashin vay lại chẳng hạn, chắc chắn sẽ ảnh hưởng đến khả năng cân đối ngân sách.

Bên cạnh đó, đến nay Chính phủ vẫn chưa có cơ chế giám sát đối với các khoản vay do Chính phủ bảo lãnh, trong khi rủi ro đối với các khoản vay này là rất lớn vì dự án không đáp ứng được các điều kiện vay thương mại nên Chính phủ mới đứng ra bảo lãnh.

Không chỉ có vậy, Chính phủ có khi còn sử dụng không đúng mục đích các khoản tiền được quản lý theo chức năng. Ví dụ việc dùng tiền của Ngân hàng Trung ương để chi tiêu ngân sách. Theo Luật Ngân hàng Nhà nước 2010 (điều 26), Ngân hàng Nhà nước tạm ứng cho ngân sách trung ương để xử lý thiếu hụt tạm thời quỹ ngân sách nhà nước theo quyết định của Thủ tướng Chính phủ. Khoản tạm ứng này phải được hoàn trả trong năm ngân sách, trừ trường hợp đặc biệt do Thủ tướng quyết định.

Về dài hạn, mục tiêu của chính sách tài khóa là giảm thâm hụt ngân sách nhà nước và tiến tới cân bằng cán cân thu chi ngân sách. Nếu chính sách tài khóa chỉ nhằm mục tiêu ngắn hạn và không có sự gắn kết với chính sách tiền tệ thì khó thúc đẩy cơ cấu lại nền kinh tế và giữ được tăng trưởng kinh tế như kỳ vọng của Chính phủ.