Tăng trưởng “vì người nghèo” – WB và Việt Nam

Tăng trưởng “vì người nghèo” - WB và Việt Nam

Ảnh: Lê Toàn.

(TBKTSG) - “Giấc mơ của chúng tôi: một thế giới không còn đói nghèo” - đó là khẩu hiệu đón tiếp những ai bước vào trụ sở Ngân hàng Thế giới (World Bank - WB) ở Washington.

Chủ đề này xuất hiện lần đầu vào năm 1972 trong các diễn văn của Robert McNamara “tuyên chiến với đói nghèo” mà mục tiêu là “thanh toán” nó trước năm 2000.

Thường nhắc rằng WB “không phải là một công cuộc từ thiện”, Robert McNamara chủ trương các nước nghèo nên vay nợ để phát triển theo chiến lược: mượn vốn nước ngoài, đầu tư để tăng xuất khẩu và trả nợ (trong nhiệm kỳ 1968-1981 của ông, WB nhân tổng số vốn cho vay hàng năm lên gấp năm lần).

Cuối thập kỷ 1970, chính quyền Hoa Kỳ đột ngột cho lãi suất tăng vọt, trong lúc giá cả những mặt hàng mà các nước đang phát triển xuất khẩu giảm trên thị trường quốc tế: cạm bẫy nợ nần khép lại. Khủng hoảng nợ của thế giới thứ ba bùng nổ từ đó.

Vào đầu thập kỷ 1980, khi WB cho ra Báo cáo phát triển thế giới 1980 có tựa đề “Nghèo đói và phát triển con người” thì cũng là lúc tư tưởng tân tự do chiếm lĩnh các định chế tài chính quốc tế, áp đặt Đồng thuận Washington (giữa WB, Quỹ Tiền tệ quốc tế và Bộ Tài chính Hoa Kỳ) đối với các nước đang phát triển. Các nước cần hoãn nợ hay vay nợ đều bị ép buộc tiến hành “chính sách điều chỉnh cơ cấu” gồm ba vế: ổn định hóa (cân bằng ngân sách và cán cân thanh toán) - tự do hóa (các thị trường ở trong nước và với nước ngoài) - tư nhân hóa (doanh nghiệp nhà nước và dịch vụ công).

Trong cách đặt vấn đề tân tự do này, nghèo đói không phải là một vấn đề, bởi tăng trưởng tự nhiên sẽ giảm nghèo theo lập luận “trickle down”: thu nhập của nhà giàu bao giờ cũng “chảy ròng xuống” tận nhà nghèo; cho nên đề ra một chính sách vì người nghèo có thể cản trở mục tiêu tăng trưởng và đi ngược lại lợi ích của chính người nghèo. Đây chỉ là một phiên bản khác về “bàn tay vô hình” của Adam Smith.

Thập niên 1980 chứng kiến sự thất bại của phần lớn các chương trình điều chỉnh cơ cấu: không những chúng không tạo ra đà tăng trưởng ở hầu hết các nước đang phát triển, mà sự thô bạo của chúng còn gây nên những hậu quả xã hội tai hại, đặc biệt khi các chính phủ cắt xén chi phí về giáo dục, y tế và trợ cấp người nghèo.

Không chỉ đối mặt với những cuộc “nổi dậy vì đói” ở phương Nam, WB còn phải đương đầu với phê bình công kích đến từ nhiều phía ở phương Bắc. Phía công luận bảo thủ phê phán WB quản lý vốn không hiệu quả, để cho các chính quyền độc tài thối nát biển thủ viện trợ: nói lên “sự mệt mỏi của viện trợ” (aid fatigue), họ chủ trương giảm vốn ODA, “thay viện trợ bằng trao đổi” (trade not aid).

Phía công luận cấp tiến phê phán sai lầm của chính sách điều chỉnh cơ cấu, phủ định những quan niệm tân tự do, đòi WB và Quỹ Tiền tệ quốc tế (IMF) trả lại cho các nước quyền tự hoạch định chiến lược phát triển. Ngay trong các định chế quốc tế, nhiều tổ chức của Liên hiệp quốc lên tiếng để lấy khoảng cách với quan điểm của WB và IMF như Chương trình phát triển Liên hiệp quốc (UNDP), Hội nghị của Liên hiệp quốc về thương mại và phát triển (UNCTAD) hay Quỹ Nhi đồng Liên hiệp quốc (UNICEF) là tổ chức đã nổ phát súng đầu, năm 1987, với bản báo cáo chủ trương những chương trình điều chỉnh cơ cấu “mang bộ mặt con người” (adjustment with a human face). Cuộc khủng hoảng mà WB phải đối mặt đặt lại vấn đề tính chính đáng của nó.

Đầu thập kỷ 1990, WB khởi động một công cuộc đổi mới với bản Báo cáo phát triển thế giới 1990, có chủ đề “Nghèo”, khẳng định nhiệm vụ “ưu tiên hàng đầu” từ nay của nó là “chống nghèo”, mục tiêu đề ra là giảm phân nửa dân số thế giới sống dưới ngưỡng “cực nghèo” (1 đô la Mỹ PPP - sức mua tương đương) từ năm 1990 cho đến năm 2015. Thật ra, trong thực tiễn, không có mấy thay đổi xảy ra, và WB chỉ tiến hành những chương trình có tên là “kích thước xã hội của điều chỉnh cơ cấu” (Social dimensions of structural adjustment - SDA), tức ghép một cách ít nhiều vá víu một số quan tâm trợ giúp người cực nghèo vào các chương trình điều chỉnh cơ cấu hiện hành.

Bởi WB không hề có chuẩn bị để chuyển nhiệm vụ: ngay số người nghèo và cách đo lường nó cũng chưa thống nhất, phương pháp luận xử lý vấn đề nghèo còn rời rạc, những biểu hiện và nguyên nhân của nghèo chưa được xác định có hệ thống, mối liên hệ giữa tăng trưởng và giảm nghèo còn nhiều tranh cãi... Những năm 1990 đã ghi nhận nỗ lực của WB để thiết lập cơ sở dữ liệu, điều tra và đánh giá nghèo đói ở từng quốc gia, khuyến khích các nghiên cứu thực nghiệm, mở cửa cho những thảo luận về quan điểm... Đồng thời văn phong các diễn văn trở nên khiêm tốn hơn, chí ít không còn quả quyết như trước đây.

WB cũng tân trang hình ảnh của mình bằng cách đưa ra những gương mặt tương đối cởi mở hơn như Chủ tịch Jim Wolfensohn hoặc ít nhiều phi chính thống như Phó chủ tịch Joseph Stiglitz. Thông qua những phê phán của Stiglitz, WB cũng lấy khoảng cách với anh em sinh đôi IMF. Phải nói rằng các năm sau cùng của thế kỷ 20 chứng kiến các nền kinh tế đang trỗi dậy, và đã tự do hóa thị trường vốn, rơi hàng loạt vào khủng hoảng tài chính: từ Đông Nam Á và Đông Á mà WB từng gọi là “thần kỳ” (miracle) cho đến những “học trò giỏi” (front-runners), hay chí ít học trò ngoan, như Mexico, Nga, Brazil, Thổ Nhĩ Kỳ, Argentina... Ở mọi nơi, IMF và WB bị công luận “vạch mặt chỉ tên”.

Chính trong bối cảnh đó WB công bố bản Báo cáo phát triển thế giới 2000-2001, có tên “Tấn công nghèo đói”, nhằm khôi phục lại uy tín với một chiến lược chống nghèo “mới” đã rút kinh nghiệm của hai thập kỷ đã qua. Biểu hiện cụ thể của nó là tài liệu khung mang tên “Văn bản chiến lược giảm nghèo” (Poverty reduction strategy paper - PRSP) mà mỗi nước đang phát triển thỏa thuận với WB khi vay vốn.

Cũng năm 2000, Hội nghị thượng đỉnh Liên hiệp quốc ra tuyên bố Thiên niên kỷ xác định tám mục tiêu phát triển, mà đầu tiên là giảm phân nửa dân số cực nghèo ở chân trời 2015, như WB đề xuất. Phải chăng chiến lược chống nghèo của WB trở thành đồng thuận hậu Washington? Chí ít thì IMF, các định chế quốc tế khác và chính phủ các nước phương Bắc đã lấy nó làm cơ sở hoạt động. Và hơn 70 nước phương Nam đã soạn thảo văn bản PRSP, trong đó nước đầu tiên ở châu Á là Việt Nam: “Chiến lược toàn diện về tăng trưởng và xóa đói giảm nghèo” (Comprehensive poverty reduction and growth strategy) chính là tên văn bản PRSP của Việt Nam.

Vào đầu bản báo cáo “Tấn công vào đói nghèo”, WB khẳng định không muốn áp đặt cho các nước đang phát triển một mô hình chống nghèo nào đó đã có sẵn: “Không có công thức đơn giản và phổ quát nào cả khi bước vào hành động. Các nước đang phát triển phải tự quyết định lấy các biện pháp thích nghi nhất để giảm nghèo, tùy theo ưu tiên của quốc gia và thực tế của đất nước”.

Tuy không nói toẹt ra, WB công nhận rằng chính sách áp dụng trong hai thập kỷ đã qua không mấy có tác dụng trên đói nghèo: “Tự do hóa các thị trường có thể đã làm giảm tác dụng này và nó không nhất thiết có lợi cho người nghèo”. WB cũng hé ra một sự tự phê bình về mặt lý luận: “Sở dĩ lúc đầu chúng tôi nghĩ rằng tự do mậu dịch là một phương tiện chống nghèo, đó là vì chúng tôi diễn giải một cách hẹp những sự tiên đoán của lý thuyết mậu dịch”. Quả là phải xét lại mối liên hệ mà chủ nghĩa tân tự do xác lập giữa tự do mậu dịch, tăng trưởng kinh tế và đói nghèo, trước khi đánh giá chọn lựa lý luận và chính trị của WB trong bản Báo cáo 2000-2001 và quan điểm của Việt Nam trong văn bản PRSP.

Tăng trưởng, giảm nghèo và bất bình đẳng xã hội

Học thuyết tân dự do ghép hai mối liên hệ giữa tự do hóa mậu dịch với tăng trưởng, và giữa tăng trưởng với giảm nghèo, theo công thức: tự do hóa mậu dịch → tăng trưởng kinh tế → giảm nghèo đói.

Mối liên hệ thứ nhất đã được nhiều công trình thực nghiệm thử xác minh, và kết luận - được sự đồng thuận rộng rãi trong giới các nhà kinh tế - là không thể chứng minh tính xác thực của nó. Đối với Stiglitz, “hầu như chắc chắn rằng tự do hóa mậu dịch không phải là nhân tố quan trọng nhất của tăng trưởng”.

Những tác giả nói ngược lại thường nhầm lẫn “tự do hóa” và “mở cửa” về mậu dịch quốc tế. Trong chủ trương tự do mậu dịch, một quốc gia bãi bỏ hàng rào thuế quan và phi thuế quan để hưởng lợi ích được mua một mặt hàng nước ngoài có giá thấp hơn món hàng đó, nếu phải sản xuất nó ở trong nước - theo lời giảng của thuyết tân cổ điển thuần túy.

Còn chủ trương mở cửa - như đã tiến hành ở Trung Quốc và một phần nào ở Việt Nam - là một chiến lược công nghiệp hóa bằng xuất khẩu, trong đó nhà nước vận dụng nào là trợ cấp xuất khẩu, lãi suất ưu đãi, chế độ bảo hộ chọn lọc... toàn là những công cụ mà thuyết tân cổ điển thuần túy cấm kỵ. Trong một tài liệu gây nhiều tranh luận năm 1993, WB có tìm cách lý giải sự “thần kỳ Đông Á” bằng chế độ tự do mậu dịch, quên rằng nhà nước đã giữ vai trò chiến lược trong sự phát triển của các con “rồng” Hàn Quốc, Đài Loan, Singapore, cũng như Nhật Bản trước đó.

Trong trường hợp của Trung Quốc, nếu có mối tương quan nào giữa mậu dịch quốc tế và tăng trưởng dài hạn thì nó thông qua nhà nước và chiến lược tích lũy tư bản ban đầu, gồm hai bước đi: bước đầu tiên là tập trung vào công nghiệp sử dụng lao động có kỹ năng thấp, trả lương thấp và làm ra mặt hàng mà độ co giãn của cầu thế giới so với giá cả lại cao; để từ đó, với tư bản tích lũy, đi bước tiếp theo là tập trung vào công nghiệp sử dụng lao động kỹ năng cao, trả lương cao dần và sản xuất mặt hàng mà độ co giãn của cầu thế giới đối với thu nhập lại cao. Chiến lược này, Việt Nam chưa tỏ ra có năng lực đi đến bước thứ hai.

Về mối liên hệ thứ hai, hầu hết các công trình thực nghiệm hôm nay chấp nhận rằng: giảm nghèo không chỉ tùy thuộc vào tăng trưởng kinh tế mà còn phụ thuộc vào một nhân tố khác nữa là bất bình đẳng trong xã hội, bởi mức độ bất bình đẳng xã hội càng cao thì nỗ lực giảm nghèo qua tăng trưởng GDP càng khó khăn (và ngược lại).

Trong bản báo cáo 2000-2001, WB có ước tính rằng tăng trưởng 1% có tác dụng giảm 1,5% tỷ lệ dân số cực nghèo khi hệ số Gini (đo độ bất bình đẳng về thu nhập) của quốc gia ở mức 0,6; tác dụng này được nhân đôi lên (3%) nếu hệ số Gini ở mức 0,2. Nhà kinh tế trưởng của WB, F. Bourguignon gọi đó là “tam giác nghèo đói - tăng trưởng - bất bình đẳng”.

Chính xác hơn, ông xác lập rằng tỷ lệ cực nghèo trong dân cư biến thiên: 1. với tỷ suất tăng trưởng thu nhập bình quân; 2. với mức độ bất bình đẳng về phân phối thu nhập; 3. với những đổi thay trong phân phối đó, bởi nếu phân phối thu nhập thay đổi theo hướng bất bình đẳng hơn thì nỗ lực giảm nghèo bằng cách tăng trưởng thu nhập bình quân càng trở nên khó khăn thêm (và ngược lại).

Vấn đề là tăng trưởng kinh tế thường không trung tính về mặt phân phối thu nhập: tăng trưởng có thể thay đổi phép phân phối theo hướng bình đẳng hơn hoặc bất bình đẳng hơn. Điều đó tùy thuộc vào “phương thức phát triển” mà quốc gia chọn lựa. Theo nhà kinh tế Pierre Salama, có thể phân biệt ở đây:

- Phương thức phát triển dựa vào cầu nội địa, đi liền với phép phân phối thu nhập có tính bất bình đẳng thấp nhất;

- Phương thức phát triển bằng xuất khẩu, đi kèm với phép phân phối thu nhập mang tính bất bình đẳng cao hơn;

- Phương thức phát triển “tài chính hóa” - tự do hóa thị trường vốn và kích thích hoạt động đầu cơ - đi đôi với một xã hội cực kỳ bất bình đẳng.

Từ đó có thể phân loại nhiều “chế độ tăng trưởng” khác nhau tùy theo mối liên hệ giữa tăng trưởng và phân phối thu nhập (biểu hiện qua độ co giãn của nghèo đói đối với tăng trưởng):

- Nếu tốc độ giảm tỷ lệ nghèo và tốc độ tăng trưởng thu nhập bình quân ngang nhau, có thể nói rằng tăng trưởng là “trung tính” đối với phân phối thu nhập (độ co giãn bằng - 1);

- Trong trường hợp tốc độ giảm nghèo vượt qua tốc độ tăng trưởng thu nhập bình quân, có thể gọi tăng trưởng là “vì người nghèo” (pro-poor), theo nghĩa chế độ tăng trưởng thay đổi phân phối thu nhập theo hướng bình đẳng hơn, cho nên tỷ lệ nghèo giảm mạnh hơn (độ co giản vượt - 1);

- Trong trường hợp tốc độ giảm nghèo thấp hơn tốc độ tăng trưởng thu nhập bình quân, có thể gọi tăng trưởng là “trickle down” (chảy ròng xuống), theo nghĩa chế độ tăng trưởng thay đổi phân phối thu nhập theo hướng bất bình đẳng hơn, cho nên tỷ lệ nghèo có giảm nhưng ít hơn (độ co giãn ở giữa 0 và - 1).- Trong trường hợp tỷ lệ nghèo tăng thay vì giảm, bởi tốc độ tăng trưởng thu nhập bình quân tương đối thấp trong khi bất bình đẳng trong phân phối lại tăng (độ co giãn trở nên dương), có thể gọi đó là chế độ tăng trưởng “bần cùng hóa” (immiserizing).

Những nhận định trên phù hợp với kết luận của các nghiên cứu thực nghiệm theo đó không có mối tương quan phổ quát nào giữa tăng trưởng và phân phối thu nhập (như đường cong chữ U ngược của Kuznetz mà, một thời gian dài, nhiều nhà kinh tế xem là quy luật). Tất nhiên là tăng trưởng ảnh hưởng đến phân phối, song ảnh hưởng này “mang tính đặc thù của mỗi quốc gia đến mức không khái quát hóa nó được”.

Điều này xác lập vai trò trọng yếu của chiến lược phát triển quốc gia, và khả năng nhà nước điều tiết - qua chính sách tái phân phối - bất bình đẳng mà tăng trưởng kinh tế tạo nên.

Trong hướng ngược lại, phải nói đến công trình thực nghiệm của David Dollar và Aart Kraay, mang tựa đề ấn tượng là “Growth is good for the poor”. Hai nhà kinh tế của WB bảo vệ luận điểm “tăng trưởng tốt cho người nghèo” với giả thuyết là tăng trưởng không hề ảnh hưởng đến phân phôi thu nhập.

Từ dữ liệu của 92 quốc gia trong các thập kỷ 1980 và 1990, họ tìm cách chứng minh rằng thu nhập bình quân của nhóm 20% dân cư nghèo nhất đã tiến triển cùng tốc độ với thu nhập bình quân của toàn dân cư: điều này có nghĩa là tăng trưởng trung tính đối với phân phối thu nhập (độ co giãn của nghèo đối với tăng trưởng là -1). Nói cách khác: tốc độ tăng trưởng quyết định tốc độ giảm nghèo. Kết luận này đã gây nhiều tranh cãi và đưa đến những nghiên cứu kinh trắc học khác nhằm xác định hay phủ định giả thuyết của Dollar và Kraay.

Cho đến nay, cuộc tranh luận về mối liên hệ giữa tăng trưởng, đói nghèo và bất bình đẳng vẫn phân chia giới lý luận kinh tế ra hai phe. Phần lớn chấp nhận rằng tăng trưởng kinh tế không đủ để giảm nghèo, mà cần đến những chính sách tái phân phối nhằm giảm bất bình đẳng xã hội. Song một thiểu số nhỏ vẫn nhất định rằng tăng trưởng bao giờ cũng giảm nghèo, miễn là các chính sách tăng trưởng không ảnh hưởng đến phân phối thu nhập.

(Xem tiếp kỳ sau)

TRẦN HẢI HẠC - Tiến sĩ kinh tế, giảng dạy và nghiên cứu ở trường Đại học Paris 13