Thuế thu phân cấp và quan hệ trung ương – địa phương tại Trung Quốc

(KTSG) – Vào cuối tháng 10-2023, Trung Quốc đã bất ngờ phát hành trái phiếu kho bạc đặc biệt (STB) với quy mô 1.000 tỉ nhân dân tệ, tương đương 141 tỉ đô la Mỹ. Đây mới chỉ là lần thứ tư Trung Quốc phải phát hành loại trái phiếu này kể từ năm 1978 – một chỉ dấu cho thấy trung ương đã chấp nhận vượt qua lằn ranh đỏ thâm hụt ngân sách không vượt quá 3% GDP để hỗ trợ cho các chính quyền địa phương đang chật vật xoay xở trong vòng xoáy thâm hụt ngân sách và áp lực trả nợ ngày càng lớn. Điều gì khiến chính quyền địa phương ở Trung Quốc liên tục phải tìm cách vay nợ ngoại bảng và năng lực trả nợ mỏng đến vậy?

• Tòa án Trung Quốc phán quyết nội dung do AI tạo ra được bảo vệ bản quyền
• Trung Quốc tiến tới siết chặt dữ liệu quan trọng

Nợ tăng, nghĩa vụ trả nợ lớn đối với chính quyền địa phương

Tính toán của S&P Global cho thấy, hai phần ba chính quyền địa phương hiện có nguy cơ vi phạm ngưỡng nợ không chính thức do trung ương đặt ra, biểu thị tình trạng căng thẳng nghiêm trọng về nguồn vốn. Số liệu cho thấy 31 chính quyền địa phương của Trung Quốc nợ khoảng 5.100 tỉ đô la Mỹ, bao gồm cả trái phiếu do các nhà đầu tư trong và ngoài nước nắm giữ. Những con số này không bao gồm nhiều khoản nợ ngoại bảng thường được huy động thông qua các sàn huy động vốn địa phương (LGFV), vốn đã tăng nhanh trong những năm gần đây để tài trợ cho cơ sở hạ tầng và các nghĩa vụ chi tiêu khác. Giải thích cho việc vì sao năng lực trả nợ của địa phương đột ngột xấu đi, các phân tích chỉ ra rằng:

(1) Áp lực vỡ nợ lớn khi nguồn thu của chính quyền địa phương – 50% đến từ nguồn thu liên quan đến đất đai – đã sụt giảm mạnh do khủng hoảng lan rộng trên thị trường bất động sản. Nguồn thu cũng bị ảnh hưởng vì thu từ thuế giảm do các biện pháp tài chính hỗ trợ doanh nghiệp và người dân trong đại dịch Covid-19.

(2) Chi phí vốn tăng cao khi việc xếp hạng tín nhiệm bị hạ thấp. Chi phí lãi vay chiếm ít nhất một phần năm nguồn tài chính ở 25 tỉnh, thành, khu tự trị vào năm 2021.

Quá trình tăng trưởng bùng nổ 40 năm qua tại sao không giúp chính quyền địa phương có các khoản tích lũy đủ lớn để tài trợ cho các dự án quy mô lớn tại địa phương?

(3) Áp lực từ các khoản nợ sắp đáo hạn. Nghiên cứu của Lianhe Ratings Global, một công ty con của một cơ quan xếp hạng lớn tại Trung Quốc, cho thấy khoảng 84% trong số 84,2 tỉ đô la Mỹ nợ nước ngoài do các LGFV vay sẽ đáo hạn từ nay đến năm 2025.

(4) Chuyển dịch tài chính từ chính quyền trung ương đến chính quyền địa phương – một hình thức tái cấp vốn chủ đạo mà Bắc Kinh cung cấp hàng năm, dự kiến sẽ chỉ tăng 3,6% trong năm 2023, thấp hơn nhiều so với mức tăng 18% của năm 2022.

(5) Các chính quyền địa phương chỉ được phép phát hành trái phiếu chuyên dụng (SPB) trị giá khoảng 550 tỉ đô la Mỹ trong năm 2023, giảm so với mức phát hành thực tế 580 tỉ đô la Mỹ của năm 2022.

Nhưng câu hỏi thực sự là, quá trình tăng trưởng bùng nổ 40 năm qua tại sao không giúp chính quyền địa phương có các khoản tích lũy đủ lớn để tài trợ cho các dự án quy mô lớn tại địa phương?

Nếu nhìn vào bức tranh ngân sách sẽ nhận ra rằng trong khi ngân sách trung ương thường xuyên thặng dư thì ngân sách địa phương lại thường xuyên thâm hụt. Tính đến năm 2022, chính quyền địa phương chiếm 53,4% tổng thu ngân sách nhưng lại chiếm 86,4% chi tiêu ngân sách, với mức thâm hụt ngân sách là 11.620 tỉ nhân dân tệ (khoảng 1.730 tỉ đô la Mỹ, tương đương 9,6% GDP). Câu trả lời đến từ cải cách thuế phân cấp tiến hành vào năm 1994.

Cải cách thuế 1994, tác động và những việc cần làm phía trước

Các đặc điểm cơ bản của tài chính chính quyền địa phương ở Trung Quốc bắt nguồn từ cuộc cải cách tài chính năm 1994 do Thủ tướng Chu Dung Cơ khởi xướng với mục tiêu tái thiết kế tỷ lệ chia sẻ thuế nhằm nâng cao năng lực tài chính của chính quyền trung ương. Trước đó, nguồn thu từ trung ương đến địa phương được phân chia theo khu vực.

Cuộc cải cách của ông Chu Dung Cơ đã phân loại thuế thành ba loại dựa trên các thỏa thuận chia sẻ, bao gồm thuế trung ương, thuế địa phương và thuế chung. Đáng chú ý, thuế giá trị gia tăng (VAT), nguồn thu thuế lớn nhất của Trung Quốc đại lục, được liệt vào danh mục cuối cùng có hiệu lực từ năm 1994, với tỷ lệ phân chia trung ương và địa phương là 75/25 (tỷ lệ này được điều chỉnh thành 50/50 vào năm 2016). Một kế hoạch chia sẻ thuế tương tự đã được áp dụng vào năm 2002 đối với thuế thu nhập (nguồn thu thuế lớn thứ hai), trong đó chính quyền trung ương yêu cầu 60% thuế thu nhập doanh nghiệp (không bao gồm một số doanh nghiệp nhà nước trung ương) và thuế thu nhập cá nhân phải nộp về ngân sách trung ương. Thuế thu nhập cá nhân chỉ được chia theo tỷ lệ 50/50 vào năm 2018 trong khi thuế thu nhập doanh nghiệp vẫn giữ nguyên tỷ lệ phân chia tới tận ngày nay.

Trong khi ngân sách trung ương thường xuyên thặng dư thì ngân sách địa phương lại thường xuyên thâm hụt. Tính đến năm 2022, chính quyền địa phương chiếm 53,4% tổng thu ngân sách nhưng lại chiếm 86,4% chi tiêu ngân sách, với mức thâm hụt ngân sách là 11.620 tỉ nhân dân tệ (khoảng 1.730 tỉ đô la Mỹ, tương đương 9,6% GDP).

Cải cách thuế năm 1994 đã đạt được mục tiêu ban đầu là làm đầy kho bạc của chính quyền trung ương. Tuy nhiên, việc phân chia nguồn thu không đi kèm với việc phân chia nghĩa vụ, tạo ra một “thâm hụt kinh niên” ở cấp địa phương: trung ương nắm giữ gần 50% nguồn thu nhưng đảm trách chỉ khoảng 15% chi tiêu.

Để tài trợ cho các nghĩa vụ chi tiêu của mình, chính quyền địa phương đã thiết lập các phương tiện tài trợ để huy động hàng ngàn tỉ nhân dân tệ vay ngoài hệ thống ngân sách chính thức. Vào cuối năm 2022, nợ của các định chế phi tài chính của Trung Quốc đạt 279% GDP, tăng 25 điểm phần trăm kể từ cuối năm 2019. Đây là kết quả của những biện pháp kích thích nhằm đối phó với đại dịch Covid-19. Tuy nhiên, điều đáng lưu ý là trong khi tốc độ tăng tỷ lệ đòn bẩy của khu vực doanh nghiệp và hộ gia đình tăng chậm thì tỷ lệ đòn bẩy của khu vực chính quyền (cả trung ương và địa phương) lại tăng nhanh hơn, với tỷ lệ đòn bẩy của nợ địa phương tăng thêm 7 điểm phần trăm – mức tăng mạnh nhất trong các nhóm tăng tỷ lệ đòn bẩy. Nếu tính cả phần nợ ngoại bảng vay qua LGFV thì nợ của chính quyền địa phương đạt tổng cộng 105% GDP vào cuối năm 2022. Tỷ lệ nợ của địa phương/thu nhập, bao gồm cả chuyển dịch tài chính từ trung ương, đạt mức cao kỷ lục 125% vào năm 2022, vượt ngưỡng không chính thức là 120%. Khoản nợ ngày càng tăng đang đặt ra những rủi ro lớn dần đối với hệ thống tài chính và sự bền vững của tài chính chính quyền địa phương.

Xử lý bài toán ngân sách mất cân đối của địa phương hiện là vấn đề hàng đầu trong chương trình nghị sự của các nhà hoạch định chính sách Trung Quốc. Những giải pháp có thể tính tới bao gồm: (i) Cải cách thể chế ngân sách; (ii) Tăng chuyển dịch chi tiêu; (iii) Chuyển thâm hụt địa phương vào bảng cân đối ngân sách của trung ương; (iv) Mở rộng cơ sở thuế thu cho chính quyền địa phương; (v) Cải cách căn bản thể chế thuế 1994.

Cải cách thể chế ngân sách

Bốn nhóm ngân sách trong hệ thống tài chính của Trung Quốc bao gồm: (1) Ngân sách công nói chung. Nguồn này thường chiếm hơn một nửa tổng thu chi của cả bốn nhóm ngân sách. (2) Các quỹ do chính phủ quản lý. Doanh thu chủ yếu đến từ việc bán quyền sử dụng đất cho các nhà phát triển bất động sản. Chi tiêu bao gồm các dự án công trình công cộng như giao thông, thủy lợi và phúc lợi xã hội. (3) Hoạt động sử dụng vốn nhà nước. Doanh thu chủ yếu là lợi nhuận do doanh nghiệp nhà nước đem lại. Chi tiêu chủ yếu là bơm vốn vào doanh nghiệp nhà nước. (4) Quỹ bảo hiểm xã hội.

Trong bài viết trên tờ Cầu Thị – cơ quan ngôn luận của Đảng Cộng sản Trung Quốc – vào năm 2022, cựu Bộ trưởng Tài chính Lưu Khôn đã đưa ra một loạt đề xuất nhằm tăng cường lập kế hoạch, kiểm soát, chi tiêu và giám sát ngân sách. Ông kêu gọi sự phối hợp chặt chẽ hơn giữa bốn nhóm ngân sách này và để chúng chỉ được quản lý bởi Bộ Tài chính và các sở tài chính địa phương, những cơ quan này cũng sẽ giải ngân vốn.

Tăng chuyển dịch chi tiêu

Để nhận được sự hỗ trợ của địa phương đối với cơ chế thuế thu phân cấp và một phần để giúp giảm sự mất cân bằng giữa các vùng trong việc cung cấp dịch vụ công, chính quyền trung ương đã thiết lập một hệ thống chuyển dịch chi tiêu (transfer payment), bao gồm hai loại chuyển giao: chuyển giao chung không có điều kiện kèm theo để lấp đầy khoảng trống tài chính và chuyển giao theo mục đích riêng để giúp duy trì kỷ luật tài chính và khuyến khích phát triển. Cho đến khi các khoản chuyển giao theo mục đích riêng bị cắt giảm trong cải cách tài chính năm 2019, chúng chiếm khoảng 40% tổng số khoản hoàn thuế và chuyển dịch tài chính từ trung ương đến địa phương. Tỷ trọng chuyển giao chung đã tăng vọt đáng chú ý vào năm 2019, do một tiểu mục mới của “nghĩa vụ tài trợ chung” được thêm vào. Trong giai đoạn 2008-2018, tỷ trọng chuyển giao chung trong tổng chuyển giao từ trung ương đến địa phương tăng dần từ 38,0% lên 55,6%. Trong giai đoạn 2019-2022, tỷ lệ này tăng vọt lên trung bình là 86,9%. Điều đáng nói là, số tiền này chỉ có thể trang trải được 43,1% chi ngân sách địa phương, nếu tính thêm 48,4% chi từ nguồn thu ngân sách địa phương thì vẫn còn thiếu hụt 8,6%.

Chuyển thâm hụt địa phương vào bảng cân đối ngân sách của trung ương

Thực tế cho thấy cách làm này rất hiếm khi xảy ra. Vì thế, chúng là các giải pháp đang được nhắc đến nhiều nhất. Mặc dù khoản phát hành trái phiếu kho bạc đặc biệt 141 tỉ đô la Mỹ đã được công bố nhưng không đảm bảo rằng cơ chế này sẽ được duy trì lâu dài.

Mở rộng cơ sở thuế thu cho chính quyền địa phương

Tỷ trọng trong tổng doanh thu thuế được chia sẻ giữa chính quyền trung ương và địa phương tương đối cao so với các nước khác. Nhưng Bộ Tài chính Trung Quốc vẫn bảo vệ hệ thống này. Trong bài viết nêu trên, ông Lưu Khôn kêu gọi một giải pháp trung gian là tăng thêm nguồn thu từ thuế trực thu cho chính quyền địa phương, nhấn mạnh hai lĩnh vực cụ thể là thuế thu nhập và thuế tài sản (trong đó bao gồm thuế bất động sản).

Cải cách tài chính Trung Quốc đã tiến triển kể từ khi Bộ Chính trị nước này phê duyệt kế hoạch cải cách sâu rộng hệ thống tài chính và thuế vào tháng 6-2014, nhưng đại dịch Covid-19 và sự sụt giảm của thị trường bất động sản đã làm chậm quá trình này. Báo cáo của Chủ tịch Tập Cận Bình trước Đại hội toàn quốc lần thứ 20 của Đảng vào tháng 10-2022 đã cam kết “cải thiện hệ thống ngân sách hiện đại, tối ưu hóa cơ cấu thuế và cải thiện hệ thống chuyển dịch chi tiêu”. Đó đều là những nỗ lực nhưng chưa phải là quyết sách căn bản để xử lý tận gốc vấn đề hiện nay.

(*) Giám đốc Trung tâm Nghiên cứu Kinh tế và Chiến lược Trung Quốc (CESS)