Tập quyền hay phân quyền: một góc nhìn khác
Lâm Văn Triển (*)
(TBKTSG) – Tại kỳ họp Quốc hội vừa qua, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã đề nghị bổ sung vào chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2011 dự thảo Nghị quyết sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp năm 1992. Trong bối cảnh này, nhiều học giả đã đề nghị xem xét vấn đề tập quyền hay phân quyền trong việc tổ chức lại bộ máy nhà nước nhiệm kỳ tới.
Khái niệm phân quyền có thể được xem xét trên hai khía cạnh: phân chia giữa ba quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp và phân chia thẩm quyền giữa chính quyền trung ương với chính quyền địa phương. Trong bài này, khái niệm tập quyền hay phân quyền được xem xét ở khía cạnh thứ hai.
Phân quyền, phân cấp cho địa phương: không nên quy định trong Hiến pháp
Trước tiên, nên xem xét vấn đề tập quyền hay phân quyền trong mối quan hệ với cách thức tổ chức quyền lực nhà nước là liên bang hay đơn nhất.
Ở nhiều nước, phân quyền là cách thức tổ chức đặc trưng của nhà nước liên bang. Trong nhà nước liên bang, thẩm quyền được phân chia rõ ràng giữa chính quyền liên bang và chính quyền các bang bởi các quy định cụ thể ngay trong hiến pháp. Ngoài những thẩm quyền được hiến pháp trao, chính quyền liên bang không thể can thiệp vào những lĩnh vực thuộc thẩm quyền của các bang. Muốn can thiệp, chính quyền liên bang phải sửa đổi hiến pháp và điều này lại phải được sự phê chuẩn của cơ quan lập pháp các bang.
Trái lại, trong một nhà nước đơn nhất, quyền lực về nguyên tắc là tập trung, thống nhất. Chính quyền trung ương có thẩm quyền ban hành luật và quyết định trên tất cả mọi lĩnh vực. Việc phân quyền, phân cấp các lĩnh vực cụ thể cho địa phương do chính quyền trung ương quyết định trên cơ sở các đạo luật. Khi thực hiện thẩm quyền được phân cấp, chính quyền địa phương chịu sự giám sát của chính quyền trung ương và phải tuân thủ các luật do chính quyền trung ương ban hành.
Nhưng dù là tập quyền hay phân quyền thì cũng phải được tổ chức phù hợp với hình thức tổ chức quyền lực nhà nước và điều kiện kinh tế – xã hội của đất nước. Trong tất cả các bản Hiến pháp được ban hành từ năm 1946 đến nay, Việt Nam được tổ chức theo mô hình nhà nước đơn nhất.
Do đó, việc phân quyền, phân cấp cho địa phương trước hết chỉ nên được quy định trong các luật do Quốc hội ban hành. Không nên điều chỉnh mối quan hệ này trong Hiến pháp. Vả lại, việc phân quyền, phân cấp ở nước ta hiện nay chỉ mới ở bước đầu, chưa thực sự ổn định. Việc quy định vấn đề này dưới dạng luật sẽ linh hoạt và dễ điều chỉnh hơn là đưa thành các quy định mang tính hiến định.
Ngoài ra, việc phân quyền muốn hiệu quả còn phải tùy thuộc vào khả năng tiếp nhận, thực thi của chính quyền địa phương và khả năng giám sát của chính quyền trung ương. Nếu khả năng của chính quyền địa phương chưa đủ để đáp ứng thẩm quyền được giao hay chính quyền trung ương giám sát lỏng lẻo thì phân quyền, phân cấp sẽ không mang lại hiệu quả như mong muốn.
Trong quá trình cải cách hành chính ở nước ta hiện nay, việc phân quyền, phân cấp cho chính quyền địa phương cũng đã được đẩy mạnh. Tuy nhiên, quá trình này cũng đã bộc lộ nhiều khiếm khuyết.
Trong bài viết “Tập quyền hay phân quyền?” trên TBKTSG số ra ngày 8-7-2010, tác giả đã chỉ ra nhiều sơ hở trong quá trình phân quyền cần được khắc phục, nhất là tình trạng đầu tư, xây dựng tràn lan không theo quy hoạch chung; việc cho thuê rừng đầu nguồn, cấp phép khai thác khoáng sản bừa bãi có thể ảnh hưởng đến an ninh quốc gia…
Tình trạng này có lỗi của chính quyền trung ương trong việc giám sát nhưng cũng không thể xem nhẹ những khiếm khuyết của nhiều chính quyền địa phương.
Do mặt bằng phát triển kinh tế – xã hội khác nhau nên năng lực điều hành của các chính quyền địa phương cũng không đồng đều. Cùng được phân quyền, phân cấp nhưng có địa phương làm tốt, địa phương làm chưa tốt. Việc chưa làm tốt có nhiều nguyên nhân nhưng chủ yếu là do địa phương chưa được chuẩn bị tốt để thực thi những lĩnh vực được phân cấp. Và khi việc phân quyền, phân cấp giữa trung ương và địa phương chưa thực sự ổn định và mang lại hiệu quả mong muốn thì sẽ là vội vàng nếu đề nghị thể chế hóa vấn đề này trong Hiến pháp.
Thủ tướng bổ nhiệm chủ tịch tỉnh: không phải là giải pháp căn cơ !
Để tăng cường hiệu lực và tính thông suốt của bộ máy hành chính nhà nước, nhiều ý kiến cho rằng nên trao quyền cho Thủ tướng bổ nhiệm chủ tịch tỉnh.
Lập luận của việc trao quyền là nhằm tăng cường kỷ cương, phép nước và khả năng giám sát của chính phủ trung ương đối với chính quyền địa phương. Tuy nhiên, có thể thấy vấn đề căn cơ không phải là trao quyền mà là thực thi quyền.
Trong thực tế, Luật Tổ chức chính phủ đã cho phép Thủ tướng được quyền miễn nhiệm, điều động, cách chức chủ tịch, các phó chủ tịch UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương. Và quyền này nếu có thể được thực thi đầy đủ cũng đã đảm bảo tốt hiệu lực giám sát của Chính phủ đối với chính quyền địa phương.
Ngoài ra, theo Luật Tổ chức hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân các cấp hiện nay, chủ tịch UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương do HĐND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương bầu ra. Nếu trao quyền bổ nhiệm, miễn nhiệm chủ tịch tỉnh hoàn toàn cho Thủ tướng sẽ làm giảm hiệu lực giám sát của HĐND cùng cấp.
Hơn nữa, nhiều thành phố lớn, thành phố trực thuộc Trung ương hiện nay đã xin phép được trao quyền nhiều hơn trong việc tổ chức bộ máy cho phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế của địa phương. Thậm chí, đã có ý kiến đề nghị cho phép nhân dân trực tiếp bầu chủ tịch UBND thành phố. Khi trình độ dân trí ngày càng nâng cao thì kiến nghị này cũng không phải là không có cơ sở. Và điều này cũng phù hợp với xu thế phát triển chung của đất nước cũng như cách thức tổ chức chính quyền địa phương ở nhiều nước phát triển trên thế giới.
Có thể thấy, việc sửa đổi Hiến pháp nhằm trao quyền bổ nhiệm chủ tịch tỉnh cho Thủ tướng sẽ làm giảm tính chủ động của địa phương đồng thời giảm hiệu lực giám sát của cơ quan dân biểu địa phương. Trong khi việc này cũng không thể đảm bảo sẽ làm tăng hiệu lực giám sát của Chính phủ đối với chính quyền địa phương các cấp. Do vậy, đề nghị này chưa thực sự là giải pháp căn cơ, lâu dài để tăng hiệu lực của bộ máy hành chính nhà nước và cũng chưa thực sự phù hợp với xu thế phát triển chung của đất nước.
________________________
(*) Nghiên cứu sinh ngành luật tại Pháp
