Xây dựng thể chế ở Việt Nam: Vấn đề đang nằm ở khâu nào?
Trương Trọng Hiểu (*)
(TBKTSG) – Xây dựng thể chế, bổ sung quy định pháp luật đóng vai trò trọng yếu trong việc hoạch định chiến lược phát triển kinh tế, quốc gia. Trong đó, nâng cao chất lượng thể chế và năng lực xây dựng chính sách luôn được đặt ở vị trí then chốt. Để có một thể chế tốt, tiệm cận với các nhu cầu, mô hình và thực tiễn mới, chu trình “bếp núc” trong việc xây dựng luật và các văn bản pháp lý khác có khi cần được cải tiến và hoàn thiện trước tiên.
Được – mất đã rõ, vấn đề là Việt Nam có thực sự muốn cải cách
Singapore thông qua Luật Chống tin giả trực tuyến (the Protection from online falsehoods and manipulation Act 2019) cách đây đúng một năm. Đây cũng là một trong những trường hợp Singapore thành lập ủy ban xem xét và đánh giá vấn đề trước khi trình dự luật để quốc hội thông qua.
Không phủ nhận thực tế là có những trường hợp Singapore thông qua các bản đệ trình rất nhanh, thậm chí là trong ngày. Các sắc luật được đưa ra trong những ngày vừa qua để ứng phó với tình hình dịch Covid-19 lan rộng là một ví dụ.
Nhưng với Dự luật Chống tin giả trực tuyến, Ủy ban Dự thảo phải mất gần một năm chuẩn bị và báo cáo. Kết quả, bản dự thảo luật đã được chuyển đến quốc hội với hơn 300 trang báo cáo về vấn đề, 1.445 trang tài liệu tổng hợp 170 bài tham luận và ý kiến về tất cả các vấn đề có liên quan.
Đó là số lượng các ý kiến mà ủy ban nhận được kể từ sau ngày thành lập. Ủy ban theo đó đã tiến hành 16 cuộc họp nội bộ, ba kỳ đối thoại với công chúng (public hearing). Hầu hết các phát biểu đều được phân tích và trao đổi trực tiếp giữa ủy ban và người kiến nghị. Ngoài truyền hình trực tiếp, các video này đều được lưu giữ, và duy trì trên… kênh Youtube của chính phủ. 1.200 trang biên bản ghi chép nội dung đối thoại cũng được gửi kèm theo báo cáo và dự luật đệ trình lên quốc hội.
Hẳn nhiên, sự chuẩn bị chỉn chu này cần được tiếp cận ở nội dung của báo cáo. Sẽ chẳng còn ý nghĩa kinh tế gì nếu bản báo cáo không chỉ ra nguyên nhân và hệ quả nặng nề của tin giả trực tuyến. Quan trọng là báo cáo không thiếu bằng chứng thực tế.
Thậm chí, nội dung còn thẳng thắn chỉ mặt đặt tên các nguồn “trực tuyến” xuất hiện nhiều tin giả và định lượng được tác động kinh tế của nó, như Facebook, Google, WhatsApp, Twitter… Báo cáo đặc biệt nhấn mạnh con số 91% số hộ dân Singapore kết nối Internet và 51% dân chúng có thói quen đọc tin trực tuyến.
Những con số về số lượng người dùng, lượt share, dòng quảng cáo, và cả nguồn doanh thu của các trang chủ cũng được đưa ra. Thực tiễn của Mỹ, Anh, Pháp, Đức, Indonesia và các nước khác cũng được đưa vào để chứng minh cho những tác động tương tự của một không gian công nghệ không biên giới.
Dẫu Việt Nam có bối cảnh khác và đặc trưng khác, nhưng ít ra thì câu chuyện trên cũng gợi ý được vài điều hay.
Mô hình thể chế thử nghiệm (regulatory sandbox) chính sách được sử dụng trong thời gian ngắn vừa qua rõ ràng mang lại hiệu ứng tốt. Một mặt nó giúp Việt Nam phản ứng nhanh với các hiện tượng, xu hướng kinh tế, xã hội mới. Mặt khác, đó là cách để đề nghị chính sách va chạm, thử nghiệm với môi trường thực tế, và điều chỉnh.
Dù ở mô hình xây dựng thể chế truyền thống hay thông qua phương thức thử nghiệm, điều quan trọng vẫn tập trung ở mức độ “va chạm”, tranh biện từ nhiều nguồn, nhiều chiều. Có phần tiếc, bộ dữ liệu kèm theo mỗi bản dự thảo đệ trình lên Quốc hội hay các cơ quan có thẩm quyền từ vài chục đến tầm non một trăm trang khó lòng bao gồm hết tất cả mọi thảo luận, minh chứng từ những giai đoạn đầu. Có thể đó chỉ là khiếm khuyết ở khâu tập hợp, nhưng triệu hồi sót ý kiến chuyên gia, và phản biện, cũng có thể được suy đoán là một nguyên nhân.
Đã từng, các dự thảo quy chế quản lý chung cư chỉ phản ánh ý kiến của bên… kinh doanh bất động sản; đề xuất phương án hợp pháp hóa các tổ chức thu hồi nợ thuê lại thiếu phản ánh ý kiến của… nạn nhân, bên cạnh những phản ánh về khó khăn của các đơn vị kinh doanh dịch vụ.
Trường hợp thông qua dự thảo Luật Phòng chống tác hại của rượu, bia năm 2019 là một ví dụ khác. Thực tế, nhiều nước đã duy trì mức tỷ lệ nồng độ cồn nhất định để đưa ra lệnh cấm điều khiển phương tiện giao thông, dù văn hóa “không” tham gia giao thông khi dùng rượu, bia đã định hình. Nếu bản đệ trình tiếp cận ý kiến chuyên gia về khả năng nồng độ cồn có thể duy trì ở một mức nhất định ngay cả khi một người không dùng bia, rượu và đưa ra biện giải từ bỏ phương án này thì có thể câu chuyện sẽ khác. Thực tế, đó là điều đã được giới chuyên môn khẳng định… khi luật đi vào thực thi.
Thực ra, sau hơn 25 năm ban hành và thực thi các phiên bản Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Việt Nam cũng đã xây dựng một quy trình khá chặt chẽ trong việc xây dựng các sắc luật và nhiều loại văn bản khác. Trong đó, công đoạn thẩm định và thẩm tra dự thảo được đặc biệt quan tâm và nhấn mạnh nhiều hơn.
Trở về công đoạn dự thảo, công đoạn đầu nhưng gần như quyết định tất cả kết quả cuối cùng, qua thực tiễn dựng xây pháp luật và thể chế ở Việt Nam. Suy cho cùng, một dự thảo tốt cần đảm bảo hai yếu tố: nội dung và hình thức.
Nội dung thể chế liên quan đến các gợi ý chính sách, được phân tích qua nhiều góc cạnh, và gần như không thể thiếu các ý kiến từ các phân tích kinh tế. Đây là con đường nhằm chuyển tải các phân tích định lượng để minh chứng cho chính sách, và đi đến các quyết định về mặt thể chế. Nhưng thực tế, điều này dường như còn là một… nhu cầu khá xa xỉ. Các bản thuyết minh kèm theo các dự thảo luật nhiều năm qua hiếm khi chứa đựng… các con số.
Lấy trường hợp dự thảo Luật Cạnh tranh 2018 để minh họa. Đây là bản dự thảo luật khá ấn tượng khi bộ báo cáo gồm có các phân tích chi phí tuân thủ. Nhưng rất tiếc, các phân tích này chỉ dừng lại ở các bảng thống kê các loại thủ tục hành chính, thời gian từng bước và tổng số ngày hoàn tất một loại thủ tục đề cập. Chi phí hay tác động kinh tế thật sự của việc tuân thủ thật sự chưa được ước lượng một cách toàn diện.
Đương nhiên, cơ quan chủ trì và đặc biệt là người “chắp bút” của dự thảo đóng vai trò quan trọng. Lấy trường hợp của Luật Doanh nghiệp sửa đổi năm 2014 để thảo luận, khó để phủ nhận những tiếp cận ưu trội bởi sự tham gia của một đội ngũ chuyên gia kinh tế trong ban dự thảo. Nhưng cũng rấc tiếc, sau khi luật vừa được thông qua, người ta đã có thể nhận thấy nó cần phải được… sửa tiếp.
Vì vậy, có ý kiến cho rằng, chuyên gia pháp lý mới phải là người “cầm trịch” soạn thảo dự thảo luật. Chỉ có họ mới có thể nắm bắt xuyên suốt các quy tắc và học thuyết pháp lý, và đây là cách để các ý tưởng chính sách được sắp đặt vào một hệ thống thể chế trên nền tảng tư duy pháp lý có hệ thống. Thể chế cần các phân tích kinh tế, xã hội để đảm bảo nội dung chính sách. Nhưng hình thức biểu đạt đó thì phải cần đến những “tay” trình bày có nghề, đó là các chuyên gia pháp lý.
Phân công có tính tương đối, dù cho có chuyên môn hóa. Hợp tác và gắn kết cho suốt quá trình là yếu tố then chốt. Nhưng nếu như chúng ta cho rằng thể chế cho phát triển kinh tế và hoạt động kinh doanh thời gian qua vẫn còn thiếu đồng bộ, thường xuất hiện mâu thuẫn, chồng chéo thì cách tiếp cận như vậy có thể góp phần lý giải nguyên do để có thể có cách khắc phục trong thời gian tới.
(*) Trường Đại học Kinh tế – Luật (ĐHQG TPHCM).
